BAB 1
PENDAHULUAN
1.1
Latar belakang
Perencanaan merupakan bagian yang
tak dapat dipisahkan dari proses manajemen organisasi. Demikian
juga anggaran mempunyai posisi sangat
penting. Anggaran mengungkapkan apa yang akan dilakukan di masa mendatang.
Pemikiran strategis di setiap organisasi adalah proses di mana manajemen
berpikir tentang pengintegrasian aktivitas ke arah tujuan organisasi. Semakin
bergejolak lingkungan pasar, teknologidan ekonomi eksternal, manajemen akan didorong
untuk menyusun strategi. Menurut
National Committee on Governmental Accounting (NCGA), saat ini Governmental
Accounting Standarts Board (GASB), definisi anggaran (budget) sebagai berikut:
Rencana operasi keuangan, yang mencakup estimasi pengeluaran yang diusulkan,
dan sumber pendapatan yang diharapkan untuk membiayainya dalam periode waktu
tertentu.
Perencanaan dalam menyiapkan anggaran sangatlah penting. Bagaimanapun juga jelas mengungkapkan apa yang akan dilakukan dimasa mendatang. Pemikiran strategis disetiap organisasi adalah proses dimana manajemen berfikir tentang pengintegrasian aktivitas organisasional ke arah tujuan yang beroerientasi kesasaran masa mendatang. Semakin bergejolak lingkungan pasar, teknologi atau ekonomi eksternal, manajemen akan didorong untuk menyusun stategi. Pemikiran strategis manajemen, direalisasi dalam berbagai perencanaan, dan proses integrasi keseluruhan ini didukung prosedur penganggaran organisasi
Perencanaan dalam menyiapkan anggaran sangatlah penting. Bagaimanapun juga jelas mengungkapkan apa yang akan dilakukan dimasa mendatang. Pemikiran strategis disetiap organisasi adalah proses dimana manajemen berfikir tentang pengintegrasian aktivitas organisasional ke arah tujuan yang beroerientasi kesasaran masa mendatang. Semakin bergejolak lingkungan pasar, teknologi atau ekonomi eksternal, manajemen akan didorong untuk menyusun stategi. Pemikiran strategis manajemen, direalisasi dalam berbagai perencanaan, dan proses integrasi keseluruhan ini didukung prosedur penganggaran organisasi
Anggaran dapat dinterpretasikan
sebagai paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan
akan terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang. Di dalam tampilannya,
anggaran selalu menyertakan data penerimaan dan pengeluaran yang terjadi di
masa lalu. Kebanyakan organisasi sektor publik melakukan perbedaan krusial
antara tambahan modal dan penerimaan, serta tambahan pendapatan dan
pengeluaran. Dampaknya adalah pemisahan penyusunan anggaran tahunan dan
anggaran modal tahunan. Jenis anggaran sektor publik adalah: (a)
Anggaran Negara dan Daerah APBN/APBD (Budget of state); (b)Rencana
Kegiatan dan Anggaran Perusahaan (RKAP), yaitu anggaran usaha setiap BUMN/BUMD
serta badan hukum publik atau gabungan publik-swasta. Proses
penyusunan anggaran sektor publik umumnya disesuaikan dengan peraturan lembaga
yang lebih tinggi. Sejalan dengan pemberlakuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun
1999 tentang Pemerintaha Daerah dan Undang-Undang Nomor 25 tentang Perimbangan
Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, yang kemudian direvisi menjadi
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No 33 Tahun
2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, lahirlah
tiga paket perundang-undangan, yaitu UU No 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU
No1/2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UUNo 15/2004 tentang Pemeriksaan
Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara dan UU Sistem Perencanaan
Pembangunan Nasional, yang telah membuat perubahan mendasar dalam
penyelenggaraan pemerintahan dan pengatuan keuangan, khususnya Perencanaan dan
Anggaran Pemerintah Daerah dan Pemerintah Pusat.
1.2
Permasalahan
1. Bagaimana konsep anggaran sektor publik?
2. Bagaimana pengertian anggaran sektor publik?
3. Bagaimana pentingnya anggaran sektor publik?
4. Bagaimana fungsi anggaran sektor publik?
5. Apa saja jenis – jenis anggaran sektor publik?
6. Bagaiman prinsip – prinsip anggaran sektor publik?
7. Bagaimana proses penyusunan anggaran sektor publik?
8. Apa saja prinsip –prisip pokok dalam siklus anggaran?
9. Bagaimana perkembangan anggaran sektor publik?
10. Apa yang dimaksud anggaran tradisonal?
11. Bagaimana bentuk anggaran publik dengan pendekatan NPM?
12. Bagaiman perubahan pendekatan anggaran?
13. Bagaimana system anggaran kinerja?
14. Bagaimana penyusunan Zero Based Budgeting (ZBB)?
15. Bagaimana pengaplikasian planning, programing, and budgeting system
(PPBS)?
1.3
Tujuan
Sesuai dengan
permasalahan yang telah dikemukakan di atas, maka tujuan dari penulisan makalah
ini adalah:
1. Untuk mengetahui bagaimana konsep anggaran sektor publik
2. Untuk mengetahui bagaimana pengertian anggaran sektor publik
3. Untuk mengetahui bagaimana pentingnya anggaran sektor publik
4. Untuk mengetahui bagaimana funsi anggaran sektor publik
5. Untuk mengetahui jenis – jenis anggaran sektor publik
6. Untuk mengetahui bagaimana prinsip – prinsip anggaran sektor publik
7. Untuk mengetahui bagaimana proses penyusunan anggaran sektor publik
8. Untuk mengetahui apa saja prinsip –prisip pokok dalam siklus anggaran
9. Untuk mengetahui bagaimana perkembangan anggaran sektor publik
10. Untuk mengetahui bagaimana apa yang dimaksud anggaran tradisonal
11. Untuk mengetahui bagaimana bentuk anggaran publik dengan pendekatan NPM
12. Untuk mengetahui bagaimana perubahan pendekatan anggaran
13. Untuk mengetahui bagaimana sistem anggaran kinerja
14. Untuk mengetahui bagaimana penyusunan Zero Based Budgeting (ZBB)
15. Untuk mengetahui bagaimana pengaplikasian planning, programing, and
budgeting system (PPBS)
1.4
Manfaat
Berdasarkan
latar belakang dan rumusan masalah yang telah diuraikan sebelumnya, maka
manfaat penulisan makalah ini adalah sebagai berikut:
1.
Diharapkan mampu menambah wawasan dan
pengetahuan mengenai penganggaran sektor publik.
2. Diharapkan
dapat memberi informasi bagi kita sehingga dapat memperkaya bahan kajian
tentang penganggaran sektor publik
BAB
2
PEMBAHASAN
2.1 Konsep
Anggaran Sektor Publik
Anggaran
merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama
periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan
penganggaran adalah proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran. Pada
sektor swasta, anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup
untuk publik, namun sebaliknya pada sektor publik anggaran justru harus
diinformasikan kepada publik untuk dikritik, didiskusikan, dan diberi masukan.
Anggaran sektor publik merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana
publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dengan uang publik.
Proses
penganggaran organisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan
perencanaan strategik telah selesai dilakukan. Tahap penganggaran menjadi
sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada
kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang sudah disusun. Anggaran
merupakan managerial plan for action
untuk memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi. Aspek-aspek yang harus
tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi:
1. Aspek
perencanaan
2. Aspek
pengendalian, dan
3. Aspek
ekuntabilitas publik
*proses perencanaan dan pengendalian
 |
ket.
= revisi rencana
operasional
= revisi anggaran
= tindakan  |
|||||
 |
|||||
 |
|||||
 |
|||
 |
|||
Dari figure diatas dapat disimpulkan bahwa adalah penetapan rencana
strategisyang berisi tujuan dan sasaran organisasi secara fundamental dalam
perspektif jangka panjang. Proses penyusunan rencana strategis ini sangat
bergantung pada lingkungan dan karakteristik masing – masing organisasi.
Peran penting anggaran dalam organisasi sektor publik berasal dari
kegunaannya dalam menentukan estimasi pendapatan atau jumlah tagihan atas jasa
yang diberikan. Namun peran anggaran dalam siklus perencanaan dan pengendalian
manajemen lebih dari sekadar dua hal tersebut, karena anggaran memiliki
keterikatan antara perencanaan dan pengendalian.
Peranan anggaran dalam perencanaan dicapai dengan menyatakan dalam nilai
uang besarnya input yang diperlukan untuk melaksanakan aktivitas yang direncanakan
dalam periode anggaran. Sementara
peranan anggaran dalam pengendalian dapat dicapai dengan mempersiapkan anggaran
dengan cara yang dapat menunjukkan input dan sumber daya yang telah di
alokasikan kepada individu atau departemen sehingga memungkinkan mereka untuk
melakukan tugas yang dibebankan kepada mereka.
Pengendalian dapat dilaksanak dengan membandingkan antara hasil menurut
anggaran dengan hasil yang dilampaui dan tingkat aktivitas yang direncanakan
dapat tercapai. Pengendalian akan mendeteksi perbedaan dari posisi anggaran dan
mengambil tindakan untuk memperbaiki penyimpangan.
Proses
penganggaran akan lebih efektif jika diawasi oleh lembaga pengawas khusus (oversight body) yang bertugas
mengontrol proses perencanaan dan pengendalian anggaran.
2.2 Pengertian Anggaran Sektor Publik
Anggaran
publik berisi rencana kegiatan yang direpresentasikan dalam bentuk rencana
perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Anggaran publik
merupakan suatu dokumen yang menggambarkan kondisi
keuangan dari suatu organisasi yang meliputi informasi mengenai pendapatn,
belanja, dan aktivitas. Setiap anggaran memberikan informasi mengenai pa yang
hendak dilakukan dalam beberapa periode yang akan datang.
Menurut freeman (2003), anggaran adalah sebuah proses
yang dilakukan organisasi sektor publik untuk mengalokasikan sumber daya yang
dimiliki ke dalam kebutuhan – kebutuhan yang tidak terbatas (the process of allocating resources to
unlimited demands) yang mengungkap peran strategi anggaran dalam
pengelolaan kekayaan sebuah organisasi publik. Organisasi sektor publik
tetntunya berkeinginan memberikan pelayanan maksimal kepada masyarakat, tetapi
sering kali keinginan tersebut terkendala oleh terbatasnya sumberdaya yang
dimiliki. Disinilah fungsi dan peran penting anggaran
Secara singkat dapat dinyatakan bahwa
anggaran publik merupakan suatu rencana finansial yang menyatakan:
1. Rencana – rencana organisasi untuk melayani masyarakat atau aktivitas
lain yang dapat mengembangkan kapasitas organisasi dalam pelayanan
2. Estimasi besarnya biaya yang harus dikeluarkan dalam merealisasi rencana
tersebut
3. Perkiranaan sumber – sumber mana saja yang akan menghasilkan pemasukan
serta beberapa besar pemasukan tersebut
2.3 Pentingnya Anggaran Sektor Publik
Terdapat beberapa aspek kehidupan yang
tidak tersentuh oleh anggaran sektor publik, baik skala nasional maupun lokal.
Anggaran seltor publik dibuat untuk membantu menentukan tingkat kebutuhan
masyarakat seperti listrik, air bersih, kualitas kesehatan, pendidikan, dsb
agar terjamin secara layak. Tingkat kesejahteraan masyarakat dipengaruhi oleh
keputusan yang diambil oleh pemerintah melalui anggaran yang mereka buat.
Dalam sebuah negara demokrasi,
pemerintah mewakili kepentingan rakyat, uang yang dimiliki pemerintah adalah
uang rakyat dan anggaran menunjukkan rencana pemerintah untuk membelanjakan
uang rakyat tersebut. Anggaran merupakan blue
print keberadaan sebuah negara dan merupakan arahan di masa yang akan
datang.
a)
Anggaran
dan Kebijakan Fiskal Pemerintah
Kebijakan fiskal adalah usaha yang
dilakukan pemerintah untuk mempengaruhi keadaan ekonomi melalui sistem
pengeluaran atau sistem perpajakan untuk mencapai tujuan tertentu. Alat utama
kebijakan fiskal adalah anggaran. Anggaran merupakan alat ekonomi terpenting
yang dimiliki pemerintah untuk mengarahkan perkembangan sosial dan ekonomi,
menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat. Anggaran
sektor publik harus dapat memenuhi kriteria berikut:
1. Merefleksikan
perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat
2. Menentukan
penerimaan dan pengeluaran departemen-departemen pemerintah, Pemprov atau
Pemda.
Keputusan anggaran yang dibuat
pemerintah daerah dan propinsi seharusnya dapat merefleksikan prioritas
pemerintah daerah atau pemerintah propinsi dengan baik. Anggaran sektor publik
penting karena beberapa alasan yaitu:
1. Anggaran
merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial ekonomi,
menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat.
2. Anggaran
diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak terbatas
dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran
diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya (scarcity of resources), pilihan (choice), dan trade offs.
3. Anggaran
diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggungjawab terhadap
rakyat. Dalam hal ini anggaran publik merupakan instrumen pelaksana
akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga publik yang ada.
2.4 Fungsi Anggaran Sektor Publik
Anggaran sektor publik mempunyai
beberapa fungsi utama yaitu:
a. Anggaran
sebagai alat perencanaan (planning tool)
Anggaran
sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang
dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah
tersebut. Anggaran sebagai alat
perencanaan digunakan untuk:
·
Merumuskan tujuan serta sasaran
kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang ditetapkan;
·
Merencanakan berbagai program dan
kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi serta merencanakan alternatif sumber
pembiayaannya;
·
Mengalokasikan dana pada berbagai
program dan kegiatan yang telah disusun;
·
Menentukan indikator kinerja dan tingkat
pencapaian strategi.
b. Anggaran
sebagai alat pengendalian
Anggaran sebagai instrumen pengendalian
digunakan untuk menghindari adanya overspending,
underspending, dan misapropriation dalam pengalokasian anggaran pada bidang
lain yang bukan merupakan prioritas. Anggaran merupakan alat untuk memonitor
kondisi keuangan dan pelaksanaan operasional program atau kegiatan pemerintah.
Sebagai alat pengendalian manajerial,
anggaran sektor publik digunakan untuk meyakinkan bahwa pemerintah mempunyai
uang yang cukup untuk memenuhi kewajibannya. Selain itu, anggaran digunakan
untuk memberi informasi dan meyakinkan legislatif bahwa pemerintah bekerja
secara efisien, tanpa ada korupsi dan pemborosan. Pengendalian anggaran publik
dapat dilakukan melalui empat cara yaitu:
·
Membandingkan kinerja aktual dengan
kinerja yang dianggarkan
·
Menghitung selisih anggaran (favourable and unfavourable variances)
·
Menemukan penyebab yang dapat
dikendalikan dan tidak dapat dikendalikan atas suatu varians
·
Merevisi standar biaya atau target
anggaran untuk tahun berikutnya.
c. Anggaran
sebagai alat kebijakan fiskal
Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal
pemerintah digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan
ekonomi. Melalui anggaran publik tersebut dapat diketahui arah kebijakan fiskal
pemerintah sehingga dapat dilakukan prediksi-prediksi dan estimasi ekonomi.
Anggaran dapat digunakan untuk mendorong, memfasilitasi dan mengkoordinasikan
kegiatan ekonomi masyarakat sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.
d. Anggaran
sebagai alat politik
Pada sektor publik, anggaran merupakan
dokumen politik sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif
atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Pembuatan anggaran
publik membutuhkan political skill, coalition building, keahlian bernegosiasi,
dan pemahaman tentang prinsip manajemen keuangan publik oleh para manajer
publik. Manajer publik harus sadar sepenuhnya bahwa kegagalan dalam
melaksanakan anggaran yang telah disetujui dapat menjatuhkan kepemimpinannya,
atau paling tidak menurunkan kredibilitas pemerintah.
e. Anggaran
sebagai alat koordinasi dan komunikasi
Setiap unit kerja pemerintahan
terlibat dalam proses penyusunan anggaran. Anggaran publik merupakan alat
koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran publik yang disusun dengan
baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam
pencapaian tujuan organisasi. Di samping itu, anggaran publik juga berfungsi
sebagi alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif. Anggaran
harus dikomunikasikan ke seluruh bagian organisasi untuk dilaksanakan.
f. Anggaran
sebagai alat penilaian kinerja
Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif) kepada pemberi
wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian
target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran. Kinerja manajer publik
dinilai berdasarkan berapa yang berhasil ia capai dikaitkan dengan anggaran
yang telah ditetapkan. Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian
dan penilaian kinerja.
g. Anggaran
sebagai alat motivasi
Anggaran dapat digunakan sebagai alat
untuk memotivasi manajer dan stafnya agar bekerja secara ekonomis, efektif, dan
efisien, dalam mencapai terget dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan.
Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifat challenging but attainable atau demanding but achieveable. Maksudnya
adalah target anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi sehingga tidak dapat
dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah sehingga terlalu mudah untuk
dicapai.
h. Anggaran
sebagai alat untuk menciptakan ruang publik
Kelompok masyarakat yang terorganisir
akan mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah untuk kepentingan mereka.
Kelompok lain dari masyarakat yang kurang terorganisasi akan mempercayakan
aspirasinya melalui proses politik yang ada. Pengangguran, tuna wisma, kelompok
lain yang tak terorganisasi akan dengan mudah dan tidak berdaya mengikuti tindakan
pemerintah. Jika tidak ada alat untuk menyampaikan suara mereka, maka mereka
akan mengambil tindakan dengan jalan lain seperti dengan tindakan massa,
melakukan boikot, vandalisme, dsb.
2.5
Jenis-jenis
Anggaran Sektor Publik
a.
Anggaran operasional
Anggaran operasional digunakan untuk
merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam menjalankan pemerintahan. Pengeluaran
pemerintah yang dapat dikategorikan dalam anggaran operasional adalah “Belanja
Rutin”. Belanja rutin (reccurent expenditure) adalah pengeluaran yang
manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat menambah aset atau
kekayaan bagi pemeintah. Disebut “rutin” karena sifat pengeluaran tersebut
berulang-ulang ada setiap tahun. Secara umum, pengeluaran yang masuk kategori
anggaran operasional antara lain Belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasi dan
Pemeliharaan.
b. Anggaran
modal /investasi
Anggaran modal menunjukkan rencana
jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva tetap seperti gedung, peralatan,
kendaraan, perabot, dsb. Pengeluaran modal yang besar biasanya dilakukan dengan
menggunakan pinjaman. Belanja investasi/modal adalah pengeluaran yang
manfaatnya cenderung melebihi satu tahun anggaran dan akan menambah aset atau
kekayaan pemerintah, dan selanjutnya akan menambah anggaran rutin untuk biaya
operasional dan pemeliharaannya. Adanya keterbatasan sumber daya, menyebabkan
anggaran mempunyai trade offs, sebagian
uang tidak dapat dialokasikan untuk suatu bidang tanpa mengurangi jumlah
alokasi pada bidang yang lain, atau adanya penambahan jumlah pajak yang dibayar
publik. Pemerintah tidak mungkin memenuhi permintaan seluruh stakeholder-nya secara simultan.
Pemerintah memutuskan bidang mana yang akan didahulukan atau diprioritaskan.
Anggaran berfungsi sebagai alat politis yang digunakan untuk memutuskan
prioritas dan kebutuhan keuangan pada sektor tersebut.
c. Anggaran tentatif
Anggaran yang
tidak memerlukan pengesahan dari lembagi legislatif karena kemunculannya yang
dpicu oleh hal – hal yang tidak direncanakan sebelumnya
d. Anggaran Enacted
Anggaran
yang direncanakan kemudian, dibahas dan disetujui oleh lembaga legislatif
e. Anggaran dana umum
Dana umum
digunakan untuk membiayai kegiatan pemerintah yang bersifat umum dan sehari –
hari. Anggaran untuk dana umum disebut anggaran dana umum
f. Anggaran dana khusus
Dana khusus
dicadangkan / dialokasikan khusus untuk tujuan tertentu, misalnya dana
pelunasan utang yang digunakan khusus untuk pembayaran utang
g. Anggaran Tetap
Dalam anggaran
ini aprosiasi belanja sudah ditentukan jumlahnya di awal tahun anggaran. Jumlah
tersebut tidak boleh dilampaui meskipun ada peningkatan jumlah kegiatan yang
dilakukan.
h. Anggaran fleksibel
Dalam anggaran
fleksibel harga barang / jasa per unit telah ditetapkan namun jumlah anggaran
secara keseluruhan akan berfluktuasi bergantung pada banyaknya kegiatan yang
dilakukan.
i.
Anggaran eksekutif
Adalah anggaran
yang disusun oleh lembaga eksekutif, dalam hal ini pemerintah
j.
Anggaran legislatif
Adalah anggaran
yang disusun oleh lembaga legislatif tanpa melibatkan pihak eksekutif
k. Anggaran bersama
Yaitu anggaran
yang disusun secara bersama – sama antar lembaga eksekutif dan legislative
l.
Anggaran komitte
Yaitu sebuah
anggaran yang disusun oleh suatu komite khusus
2.6 Prinsip-prinsip Anggaran Sektor Publik
Mengingat begitu pentingnya peranan dan fungsi
anggaran maka, diperlukan prinsip – prinsip yang akan menjadi pedoman bagi
organisasi publik dan atau pemerintah dalam penyusunannya.
Prinsip-prinsip
anggaran sektor publik meliputi:
1. Otorisasi
oleh legislatif
Anggaran
publik harus mendapatkan otorisasi dari legislatif terlebih dahulu sebelum
eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut.
2. Komprehensif
Anggaran
harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu,
adanya dan non-budgetair pada
dasarnya menyalahi prinsip anggaran yang bersifat komprehensif.
3. Keutuhan
anggaran
Semua
penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum (general fund)
4.
Nondiscretionary
appropriation
Jumlah
yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien,
dan efektif.
5. Periodik
Anggaran
merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun
multitahunan.
6. Akurat
Estimasi
anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi (hidden reserve) yang dapat dijadikan
sebagai kantong-kantong pemborosan dan inefisiensi anggaran serta dapat
mengakibatkan munculnya underestimate
pendapatan dan overestimate pengeluaran.
7. Jelas
Anggaran
hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat, dan tidak membingungkan
8. Diketahui
publik
Anggaran
harus diinformasikan kepada masyarakat luas.
2.7 Proses Penyusunan Anggaran Sektor Publik
Penyusunan dan pelaksanaan anggaran
tahunan merupakan rangkaian proses anggaran. Proses penyusunan anggaran
mempunyai empat tujuan yaitu:
a. Membantu
pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antarbagian dalam
lingkungan pemerintah
b. Membantu
menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa publik
melalui proses pemrioritasan
c. Memungkinkan
bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja
d. Meningkatkan
transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD dan masyarakat
luas.
Faktor
dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah:
a.
Tujuan dan target yang hendak dicapai
b.
Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor
produksi yang dimiliki oleh pemerintah)
c.
Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai
tujuan dan target
d.
Faktor-faktor lain yang mempengaruhi
anggaran, seperti menculnya peraturan pemerintah yang baru, fluktuasi pasar,
perubahan sosial dan politik, bencana alam, dsb.
Pengelolaan keuangan publik melibatkan
beberapa aspek, yaitu aspek penganggaran, aspek akuntansi, aspek pengendalian,
dan aspek auditing. Aspek penganggaran mengantisipasi pendapatan dan belanja,
sedangkan aspek akuntansi terkait dengan proses mencatat, mengolah, dan
melaporkan segala aktivitas penerimaan dan pengeluaran atas dana pada saat
anggaran dilaksanakan. Diantara kedua aspek tersebut, aspek pengnggaran
dianggap sebagai isu sentral bila dipandang dari sisi waktu. Kalau aspek
akuntansi lebih bersifat “retrospective”
(pencatatan masa lalu), maka aspek penganggaran lebih bersifat “prospective” atau “anticipatory” (perencanaan masa yang akan datang). Karena aspek
penganggaran dianggap sebagai isu sentral, maka para manajer publik perlu
mengetahui prinsip-prinsip pokok yang ada pada siklus anggaran.
2.8 Prinsip-prinsip Pokok dalam Siklus
Anggaran
Richard Musgrave seperti yang dikutip
Coe (1989) mengidentifikasikan tiga pertimbangan ekonomis mengepa pemerintah
perlu terlibat dalam bisnis pengadaan barang dan jasa bagi masyarakat. Ketiga
pertimbangan tersebut meliputi stabilitas ekonomi, redistribusi pendapatan, dan
alokasi sumber daya.
Keterkaitan tiga hal tersebut
dikarenakan pada umumnya sektor swasta hanya menyediakan “market goods”, sedang sektor pemerintah pada umumnya berkewajiban
menyediakan “pure public goods” dan “partial public goods”. Pertimbangan
pertama dan kedua pada umumnya hanya dapat dilakukan pemerintah pusat,
sedangkan pertimbangan ketiga dapat dilakukan oleh pemerintah daerah. Atas
ketiga pertimbangan itulah anggaran diperlukan untuk perencanaan dan
pengendalian atas penerimaan dan pengeluaran dana dalam rangka pencapaian
tujuan akhir pemerintah.
Lemahnya perencanaan anggaran
memungkinkan munculnya underfinancing atau
overfinancing yang akan mempengaruhi
tingkat efisiensi dan efektivitas anggaran. Dalam situasi seperti itu
menyebabkan banyak layanan publik dijalankan secar tidak efisien dan kurang
sesuai dengan tuntutan dan kebutuhan publik, sementara dana pada anggaran yang
pada dasarnya merupakan dana publik habis dibelanjakan seluruhnya. Dalam jangka
panjang, kondisi seperti ini cenderung memperlemah peran pemerintah sebagai
stimulator, fasilitator, koordinator, dan enterpreneur
dalam proses pembangunan.
Pada dasarnya prinsip-prinsip dan
mekanisme penganggaran relatif tidak berbeda antara sektor swasta dengan sektor
publik (Henley et al, 1990). Siklus
anggaran meliputi empat tahap yang terdiri atas:
a. Tahap
persiapan anggaran (preparation)
b. Tahap
ratifikasi (approval/ratification)
c. Tahap
implementasi (implementation)
d. Tahap
pelaporan dan evaluasi (reporting &
evaluation)
Siklus anggaran
 |
|||||||||
 |
|||||||||
 |
|||||||||
 |
 |
||||||||
1.
Tahap
persiapan anggaran
Pada tahap persiapan anggaran dilakukan
taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Terkait
dengan masalah tersebut, yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui
taksiran pengeluaran, hendaknya terlebih dahulu dilakukan penaksiran pendapatan
secara lebih akurat. Selain itu, harus disadari adanya masalah yang cukup
berbahaya jika anggaran pendapatan diestimasi pada saat bersamaan dengan
pembuatan keputusan tentang anggaran pengeluaran.
Dalam persoalan estimasi, yang perlu
mendapat perhatian adalah terdapatnya faktor “uncertainty” yang cukup tinggi. Oleh sebab itu, manajer keuangan
publik harus memahami betul dalam menentukan besarnya suatu mata anggaran.
Besarnya suatu mata anggaran sangat tergantung pada sistem anggaran yang
digunakan. Besarnya mata anggaran pada suatu yang menggunakan “line-item budgeting” akan berbeda pada “input-output budgeting”, “program
budgeting”,atau “zero based budgeting”
Di Indonesia, proses perencanaan APBD
dengan paradigma baru menekankan pada pendekatan bottom up planning dengan tetap mengacu pada arah kebijakan
pembangunan pemerintah pusat. Arah kebijakan pembangunan pemerintah pusat
tertuang dalam dokumen perencanaan berupa GBHN, PROPENAS, RENSTRA, dan REPETA.
Sementara
itu di tingkat daerah berdasarkan ketentuan PP No. 108 tahun 2000 pemerintah
daerah disyaratkan untuk membuat dokumen perencanaan daerah yang terdiri atas
PROPEDA (RENSTRADA). Dokumen perencanaan daerah tersebut diupayakan tidak
menyimpang dari PROPENAS dan RENSTRA yang dibuat pemerintah pusat. Berdasarkan
RENSTRADA yang telah dibuat serta analisis fiskal dan ekonomi daerah, menurut
ketentuan PP No. 105 tahun 2000 pemerintah daerah bersama-sama dengan DPRD
menetapkan arah dan kebijakan umum APBD, setelah itu pemerintah daerah
menetapkan strategi dan prioritas APBD. REPETADA memuat program pembangunan
daerah secara menyeluruh dalam satu tahun. REPETADA juga memuat indikator
kinerja yang terukur untuk jangka waktu satu tahun. Pendekatan ini diharapkan
akan lebih memperjelas program kerja tahunan pemerintah daerah, termasuk
sasaran yang ingin dicapai dan kebijakna yang akan ditempuh untuk mencapai
sasaran tersebut.
Penjabaran rencana strategis jangka
panjang dalam REPETADA tersebut dilengkapi dengan:
a. Pertimbangan-pertimbangan
yang berasal dari hasil evaluasi kinerja pemerintah daerah pada periode
sebelumnya.
b. Masukan-masukan
dan aspirasi masyarakat.
c. Pengkajian
kondisi yang saat ini terjadi sehingga bisa diketahui kekuatan, kelemahan,
peluang, dan tantangan yang sedang dan akan dihadapi.
2.
Tahap
Ratifikasi Anggaran
Tahap ini merupakan tahap yang
melibatkan proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif
dituntut tidak hanya memiliki managerial
skill namun juga harus mempunyai political
skill, salesmanship, dan coalition building yang memadai. Integritas dan
kesiapan mental yang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam tahap ini. Hal
tersebut penting karena dalam tahap ini pimpinan eksekutif harus mempunyai
kemampuan untuk menjawab dan memberikan argumentasi yang rasional atas segala
pertanyaan-pertanyaan dan bantaha-bantahan dari pihak legislatif.
3.
Tahap
Pelaksanaan Anggaran
Dalam tahap pelaksanaan anggaran, hal
terpenting yang harus diperhatikan oleh manajer keuangan publik adalah
dimilikinya sistem (informasi) akuntansi dan sistem pengendalian manajemen.
Manajer keuangan publik dalam hal ini bertanggungjawab untuk menciptakan sistem
akuntansi yang memadai dan handaluntuk perencanaan dan pengendalian anggaran
yang telah disepakati, dan bahkan dapat diandalkan untuk tahap penyusunan
anggaran periode berikutnya. Sistem akuntansi yang baik meliputi pula dibuatnya
sistem penegndalian intern yang memadai.
4.
Tahap
Pelaporan dan Evaluasi Anggaran
Tahap persiapan, ratifikasi, dan
implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional anggaran, sedangkan
tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Jika tahap
implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian
manajemen yang baik, maka diharapkan tahap budget
reporting and evaluation tidak akan menemui banyak masalah.
Jenis-jenis
Anggaran Sektor Publik
2.9 Perkembangan Anggaran Sektor Publik
Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya
telah menjadi instrumen kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk
mencapai tujuan organisasi. Sistem perencanaan anggaran publik berkembang dan
berubah sesuai dengan dinamika perkembangan manajemen sektor publik dan perkembangan
tuntutan yang muncul di masyarakat. Pada dasarnya terdapat beberapa jenis
pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik. Secara
garis besar terdapat dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar.
Kedua pendekatan tersebut adalah:
a. Anggaran
tradisional atau anggaran konvensional
b. Pendekatan
baru yang sering dikenal dengan pendekatan New
Public Management
2.10
Anggaran
Tradisional
Anggaran
tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakna di negara berkembang
dewasa ini. Terdapat dua ciri utama pendekatan ini yaitu: (a) cara penyusunan
anggaran yang didasarkan atas pendekatan incrementalism;
(b) struktur dan susunan anggaran yang bersifat line item.
Ciri
lain yang melekat pada pendekatan anggaran tradisional adalah (c) Cenderung
sentralistis; (d) Bersifat spesifikasi; (e) tahunan; (f) menggunakan prinsip
anggaran bruto. Struktur anggaran tradisional dengan ciri-ciri tersebut tidak
mampu mengungkapkan besarnya dana yang dikeluarkan untuk setiap kegiatan dan
bahkan anggaran tradisional tersebut gagal dalam memberikan informasi tentang
besarnya rencana kegiatan. Oleh karena tidak tersedianya berbagai informasi
tersebut, maka satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan
pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran.
A. Incrementalism
Anggaran
tradisional bersifat incrementalism
yaitu hanya menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang
sudah ada sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar
untuk menyesuaikan besarnya penembahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian
yang mendalam. Pendekatan semacam ini
tidak saja belum menjamin terpenuhinya kebutuhan riil, namun juga dapat
mengakibatkan kesalahan yang terus berlanjut. Hal ini disebabkan karena kita
tidak pernah tahu apakah pengeluaran periode sebelumnya yang dijadikan sebagai
tahun dasar penyusunan anggaran tahun ini telah didasarkan atas kebutuhan yang
wajar.
Masalah
utama anggaran tradisional adalah terkait dengan tidak adanya perhatian
terhadap konsep value for money.
Konsep ekonomi, efisiensi dan efektivitas seringkali tidak dijadikan
pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. Dengan tidak adanya
perhatian terhadap konsep value for money ini, seringkali pada akhir tahun
anggaran terjadi kelebihan anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan
pada aktivitas-aktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan.
Aktivitas-aktivitas susulan ini semata-mata dimaksudkan untuk menghabiskan sisa
anggaran. Apabila hal tersebut tidak dilakukan akan berdampak pada alokasi
anggaran tahun berikutnya. Hal ini disebabkan karena pada pendekatan
tradisional, kinerja dinilai berdasarkan habis tidaknya anggaran yang diajukan
dan bukan berdasarkan pada pertimbangan output yang dihasilkan dari aktivitas
yang dilakukan dibandingkan dengan target kinerja yang dikehendaki (outcome).
Anggaran
tradisional yang bersifat incrementalism cenderung menerima konsep harga pokok
pelayanan historis tanpa memperhatika pertanyaan seperti:
1. Apakah
pelayanan tertentu yang dibiayai dengan pengeluaran pemerintah masih dibutuhkan
atau masih menjadi prioritas?
2. Apakah
pelayanan yang diberikan telah terdistribusi secara adil dan merata diantara
kelompok masyarakat?
3. Apakah
pelayanan diberikan secara ekonomis dan efisien?
4. Apakah
pelayanan yang diberikan mempengaruhi pola kebutuhan publik?
Akibat
digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah suatu item,
program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun berikutnya
meskipun sebenarnya item tersebur sudah tidak dibutuhkan. Perubahan anggaran
hanya menyentuh jumlah nominal rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi,
jumlah penduduk, dan penyesuaian lainnya.
B. Line-item
Line
item didasarkan atas dasar sifat dari penerimaan dan pengeluaran. Metode line
item budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau
pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara
riil item tertentu sudah tidak relevan lagi untuk digunakan pada periode
sekarang. Penggunaan anggaran tradisional tidak memungkinkan untuk dilakukan
penilaian kinerja secara akurat karena satu-satunya tolok ukur yang dapat
digunakan adalah semata-mata pada ketaatan dalam menggunakan dana yang
diusulkan.
Penyusunan
anggaran menggunakan struktur line item dilandasi alasan adanya orientasi
sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran. Anggaran
tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran, misalnya
pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak, atau pengeluaran
untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dsb, bukan berdasar pada tujuan
yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.
C.
Pendekatan –pendekatan terdiri dari tiga proses :
1. pihak lembaga yang memerlukan anggaran mengajukan permintaan anggaran
kepada ketua eksekutif dan anggaran tersebut dirinci berdasarkan jenis
pengeluaran yang hendak dibuat
2. kepala eksekutif mengumpulkan permintaan anggaran dari berbagai lembaga,
anggaran ini lalu dimodifikasi oleh kepala eksekutif (dikonsilidasikan). Dari
hasil modifikasi tersebut, kepala eksekutif kemudian mengajukan permintaan
secara keseluruhan untuk organisasi tersebut kepada lembaga legislatif dengan
menggunakan perincian yang sama dengan anggaran yang diajukan sebelumnya oleh
lembaga – lembaga dibawahnya
3. setelah merevisi jumlah permintaan anggaran, pihak legislatif kemudian
menuliskan jumlah anggaran yang disetujui dengan menggunakan pendekatan
tradisional.
D.
Kelebihan anggaran tradisional
a. pendekatan ini telah lama digunakan, berbentuk sederhana dan mudah
dipersiapkan serta dimengerti oleh orang yang berkepentingan.
b. Pendekatan ini cocok dengan pola akuntansi pertanggungjawaban yaitu
pendekatan ini memfasilitasi pengendalian akuntansi dalam proses pelaksanaan
anggaran
c. Hamper semua program memiliki sifat dasar berkesinambungan
d. Hamper semua pengeluaran memiliki sifat tidak terhindarkan
e. Dalam duni nyata, keputusan berdasarkan pada perubahan program dan
perhatian dapat diberikan untuk perubahan yang ditawarkan dan disbanding tahun
sebelumnya
f. Pendekatan ini tidak menghalangi pemberian data perencanaan dan evaluasi
yang biasanya berhubungan dengan pendekatan penyususnan anggaran yang lain
sebagai suplemen untuk data yang digunakan untuk menyususun anggaran dengan
pendekatan tradisional itu sendiri
g. Karena aktivitas merupakan dasar dari unit organisasi, biaya dari setiap
aktivitas akan terakumulasi sebagai biaya dari unit organisasi yang
bersangkutan.
E.
Kelemahan
anggaran tradisional
a. Hubungan
yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana
pembangunan jangka panjang
b. Terlalu berorientasi pada pengendalian dan kurang memerhatikan proses
perencanaan dan evaluasi
c. Keputusan perencanaan penting cenderung diawali ditingkat manajemen
terbawah organisasi dan kemudian naik ditingkat atasnya
d. Perencanaan mungkin akan kurang diperhatikan karena anggaran didasarkan
pada besarnya dan pola dari pengeluaran yang telah ada
e. Lembaga legislatif hanya diberikan rincian dari daftar pengeluaran dan
tidak diberikan data mengenai fungsi , program, aktivitas, dan indicator
kinerjanya.
f. Pendekatan
incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara
menyeluruh efektivitasnya,
g. Lebih
berorientasi pada input daripada output
h. Sekat-sekat
antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit
sicapai.
i.
Proses anggaran terpisah untuk
pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi
j.
Anggaran tradisional bersifat tahunan
k.
Sentralisasi penyiapan anggaran,
ditambah dengan informasi yang tidak memadai menyebabkan lemahnya perencanaan
anggaran. Sebagai akibatnya muncul budget
padding atau budgetary slack
l.
persetujuan anggaran yang terlambat
sehingga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai
seperti seringnya dilakukan revisi anggaran dan manipulasi anggaran
m. aliran
informasi (sistem informasi finansial)yang tidak memadai yang menjadi dasar
mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan itndakan.
n. Mendorong pengeluaran daripada penghematan. Hal ini muncul karena
§ Penilaian kinerja cenderung fokus pada belanja dan unit yang membelanjakan
anggarannya dibawah batas akan dianggap baik
§ Kalau membelanjakan kurang dari yang dianggarkan, maka dalam periode
kemudian jatah anggaran unit tersebut akan dikurangi atau bahkan pengeluaran
tersebut tidak lagi dianggarkan
Contoh anggaran tradisional
Anggaran
Polres Panti
|
|
Belanja gaji
|
10.000.000
|
Belanja persediaan
|
12.000.000
|
Belanja makanan
|
4.000.000
|
Belanja perjalanan
|
3.000.000
|
Belanja lain – lain
|
1.000.000
|
Total
|
30.000.000
|
2.11
Anggaran
Publik dengan Pendekatan NPM
A. Era New
Public Management
New public
management berfokus
pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan pada
kebijakan. Penggunaan paradigma new
public management tersebut mnimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah
diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya, dan
kompetisi tender.
Salah
satu model pemerintahan di era New Public
Management adalah model pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler
(1992) yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal dengan konsep “reinventing government”. Persektif baru
pemerintah menurut Osborne dan Gaebler adalah:
1. Pemerintahan katalis: fokus
pada pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan publik.
2. Pemerintah milik masyarakat: memberdayakan
masyarakat daripada melayani.
3. Pemerintah yang kompetitif:
menyuntikkan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan publik.
4. Pemerintah yang digerakkan oleh misi:
mengubah organisasi yang digerakkan oleh peraturan menjadi organisasi yang
digerakkan oleh misi.
5. Pemerintah yang berorientasi hasil: membiayai
hasil bukan masukan.
6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan:
memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan birokrasi.
7. Pemerintah wirausaha: mampu
menciptakan pendapatan dan tidak sekedar membelanjakan.
8. Pemerintah antisipatif:
berupaya mencegah daripada mengobati.
9. Pemerintah desentralisasi: dari
hierarkhi menjadi partisipatif dan tim kerja.
10. Pemerintah berorientasi pada (mekanisme)
pasar:
mengadakan perubahan dengan makanisme pasar (sistem insentif) dan bukan dengan
mekanisme administratif (sistem prosedur dan pemaksaan).
Munculnya
konsep New Public Management
berpengaruh langsung terhadap konsep anggaran publik. Salah satu pengaruhnya
adalah terjadinya perubahan sistem anggaran dari model anggaran tradisional
menjadi anggaran yang lebih berorientasi pada kinerja.
Perbandingan
anggaran tradisional dengan anggaran berbasis pendekatan NPM
Anggaran Tradisional
|
New Public Management
|
Sentralistis
|
Desentralisasi dan devolved management
|
Berorientasi pada input
|
Berorientasi pada input, output, dan outcome (value for money)
|
Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang
|
Utuh dan komprehensif dengan perencanaan jangka
panjang
|
Line-item dan
incrementalism
|
Berdasarkan sasaran kinerja
|
Batasan departemen yang kaku (rigid department)
|
Lintas departemen (cross department)
|
Menggunakan aturan klasik: vote accounting
|
Zero based
budgeting, planning programing budgeting system
|
Prinsip anggaran bruto
|
Sistematik dan rasional
|
Bersifat tahunan
|
Bottom-up
budgeting
|
Spesifik
|
2.12
Perubahan
Pendekatan Anggaran
Reformasi
sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era NPM telah
mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam
perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut,
muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik misalnya teknik anggaran
kinerja (performance budgeting), Zero
Based Budgeting, (ZBB), dan Planning, Programming, and Budgeting system (PPBS).
Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik cenderung memiliki karakteristik
umum sbb:
1.
Komprehensif/komparatif
2.
Terintegrasi dan lintas departemen
3.
Proses pengambilan keputusan yang
rasional
4.
Berjangka panjang
5.
Spesifikasi tujuan dan perangkingan
prioritas
6.
Analisis total cost and benefit
7.
Berorientasi input, output, dan outcome
bukan sekedar input
8.
Adanya pengawasan kinerja
2.13
Anggaran
Kinerja
Anggaran dengan pendekatan kinerja
sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja
output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan pembuatan
prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional dalam proses
pengambilan keputusan. Untuk mengimplementasikan hal-hal tersebut anggaran
kinerja dilengkapi dengan teknik penganggaran analitis. Penilaian kinerja
didasarkan pada pelaksanaan value for
money dan efektivitas anggaran. Pendekatan ini cenderung menolak pandangan
anggaran tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur
tangan, pemerintah akan menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros.
Menurut pendekatan anggaran kinerja, dominasi pemerintah akan dapat diawasi dan
dikendalikan melalui penerapan internal
control awarness, audit keuangan dan audit kinerja serta evaluasi kinerja
eksternal. Pemerintah dipaksa bertindak berdasarkan
cost minded dan harus efisien. Selain didorong untuk menggunakan dana
secara ekonomis, pemerintah juga dituntut untuk mampu mencapai tujuan yang
ditetapkan. Oleh karena itu, agar dapat mencapai tujuan tersebut maka
diperlukan adanya progarm dan tolok ukur sebagai standar kinerja.
Sistem
anggaran kinerja pada dasarnya merupakan sistem yang mencakup kegiatan
penyusunan program dan tolok ukur kinerja sebagai instrumen untuk mencapai
tujuan dan sasaran program. Penerapan sistem anggaran kinerja dalam penyusunan
anggaran dimulai dengan perumusan program dan penyusunan struktur organisasi pemerintah
yang sesuai dengan program tersebut. Kegiatan tersebut mencakup pula penentuan
unit kerja yang bertanggungjawab atas pelaksanaan program, serta penentuan
indikator kinerja yang digunakan sebagai tolok ukur dalam mencapai tujuan
program yang telah ditetapkan.
A.
Karakteristik pendekatan anggaran kinerja
a. Mengklasifikasikan akun –akun dalam anggaran berdasar fungsi aktivitas
dan juga berdasar unit organisasi dan rincian belanja
b. Menyelidiki dan mengukur aktivitas guna mendapatkan efisiensi maksimum
dan untuk mendapatkan standar biaya
c. Mendasar anggaran untuk periode yang akan datang pada biaya per unit
standar dikalikan dengan jumlah unit aktivitas yang diperkirakan harus
dilakukan pada periode tersebut.
Contoh anggaran kinerja
Anggaran polres Panti
|
||
1. Pengamanan Lantas
|
Anggaran
|
Realisasi
|
Belanja
gaji
|
3.000.000
|
3.500.000
|
Belanja
persediaan
|
4.000.000
|
4.000.000
|
Belanja
makanan
|
2.000.000
|
2.000.000
|
Belanja
perjalanan
|
1.000.000
|
1.000.000
|
Jumlah
|
10.000.000
|
10.500.000
|
2. Dalmas
|
||
Belanja
gaji
|
3.000.000
|
3.000.000
|
Belanja
persediaan
|
4.000.000
|
3.000.000
|
Belanja
makanan
|
1.500.000
|
1.500.000
|
Belanja
perjalanan
|
1.000.000
|
1.000.000
|
Belanja
lain –lain
|
500.000
|
500.000
|
Jumlah
|
10.000.000
|
9.000.000
|
3. Diklat
|
||
Belanja
gaji
|
4.000.000
|
3.000.000
|
Belanja
persediaan
|
4.000.000
|
4.000.000
|
Belanja
makanan
|
500.000
|
500.000
|
Belanja
perjalanan
|
1.000.000
|
500.000
|
Belanja
lain –lain
|
500.000
|
500.000
|
Jumlah
|
10.000.000
|
8.500.000
|
Total
|
30.000.000
|
28.000.000
|
B.
Kelebihan anggaran kinerja :
1. Penekanan pada dimasukkannya deskripsi secara naratif dari setiap
aktivitas disetiapanggaran
2. Anggaran disusun berdasarkan aktivitas, dengan permintaan yang didukung
oleh estimasi biaya dan pencapaian yang diukur secara kuantitatif
3. Penekanannya pada kebutuhan untuk mengukur output dan input
4. Anggaran kinerja yang mensyaratkan adanya data – data kinerja
memungkinkan legislatif untuk menambah atau mengurangi dari jumlah yang diminta
dalam fungsi dan aktivitas tertentu
5. Menyediakan kepala eksekutif pengendalian yang lebih terhadap bawahannya
6. Anggaran kinerja menekankan aktivitas yang memakai anggaran daripada
jumlah anggaran yang terpakai, dan memerlukan jawaban atas pertanyaan berikut
ini :
a. Apa tujuan lembaga tersebut? Apa alasan lembaga tersebut meminta
diadakan anggaran? Jasa apa yang diberikan lembaga tersebut sehingga lembaga
tersebut harus tetap ada?
b. Program atau aktivitas apa yang digunakan oleh lembaga untuk mencapai
tujuan dan sasaran?
c. Berapa volume kegiatan / pekerjaan yang dipersyaratkan untuk setiap
aktivitas?
d. Berapa banyak jasa yang dapat diberikan dengan menggunakan anggaran
tahun lalu?
e. Berapa banyak aktivitas atau jasa yang diberikan yang diharapkan oleh
legislatif atau pembayar pajak jika jumlah anggaran yang diminta dikabulkan?
C.
Kelemahan pendekatan anggaran kinerja :
1. Hanya sedikit dari pemerintah
pusat dan daerah yang memiliki staf anggaran atau akuntansi yang memiliki
kemampuan memadaiuntuk mengidentifikasian unit pengukuran dan melaksanakan
analisis biaya
2. Banyak jasa dan aktivitas pemerintah tidak dapat langsung terukur dalam
satuan unit output atau biaya perunit yang dapat dimengerti dengan mudah?
3. Akun – akun dalam pemerintahan telah secara khusus dibuat dengan dasar
anggaran yang dikeluarkan.
4. Kadangkala, aktivitas langsung diukur biayanya secara detail dan
dilakukan pengukuran secara detail lainya tanpa adanya pertimbangan memadai yang diberikan pada perlu atau
tidaknya aktivitas itu sendiri.
2.14
Zero
Based Budgeting (ZBB)
Penyusunan anggaran dengan menggunakan
konsep Zero Based Budgeting dapat
menghilangkan incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan
mulai dari nol. Penyusunan anggaran yang bersifat incremental mendasarkan besarnya realisasi anggaran tahun ini untuk
menetapkan anggaran tahun depan, yaitu dengan menyesuaikannya dengan tingkat
inflasi atau jumlah penduduk. ZBB tidak
berpatokan pada anggaran tahun lalu untuk menyusun anggaran tahun ini, namun
penentuan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat ini. Dengan ZBB seolah-olah
proses anggaran dimulai dari hal yang baru sama sekali. Item anggarann yang
sudah tidak relevan dan tidak mendukung pencapaian tujuan organisasi dapat
hilang dari struktur anggaran, atau mungkin juga muncul item baru.
A.
Proses
Implementasi ZBB
Proses
ini terdiri dari tiga tahap:
a. Identifikasi
unit-unit keputusan
b. Penentuan
paket-paket keputusan
·
Paket keputusan mutually exclusive
·
Paket keputusan incremental
c. Meranking
dan mengevaluasi paket keputusan
B.
Keunggulan
ZBB
1. Jika ZBB
dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara
lebih efisien.
2. ZBB
berfokus pada value for money
3. Memudahkan
untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensidan ketidakefektivan biaya.
4. Meningkatkan
pengetahuan dan motivasi staf dan manajer.
5. Meningkatkan
partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran
6. Merupakan
cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong organisasi untuk
selalu menguji alternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta tingkat
pengeluaran.
C.
Kelemahan
ZBB
1. Prosesnya
memakan waktu lama (time consuming)
terlalu teoritis dan tidak praktis, membutuhkan biaya yang besar, serta
menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan paket keputusan.
2. ZBB
cenderung menekankan manfaat jangka pendek
3. Implementasi
ZBB membutuhkan teknologi yang maju
4. Masalah
besar yang dihadapi ZBB adalah pada proses meranking dan mereview paket
keputusan. Mereview ribuan paket keputusan merupakan pekerjaan yang melelahkan
dan membosankan, sehingga dapat mempengaruhi keputusan.
5. Untuk
melakukan perankingan paket keputusan dibutuhkan staf yang memiliki keahlian
yang mungkin tidak dimiliki organisasi. ZBB berasumsi bahwa semua staf memiliki
kemampuan untuk mengkalkulasi paket keputusan. Selain itu dalam perankingan
muncul pertimbangan subyektif atau mungkin terdapat tekanan politik sehingga
tidak objektif lagi.
6. Memungkinkan
munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan harus masuk dalam
anggaran.
7. Implementasi
ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi.
2.15
Planning,
Programing, and Budgeting System (PPBS)
PPBS
merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang
berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi
sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. Sistem anggaran PPBS tidak
mendasarkan pada struktur organisasi tradisional yang terdiri dari
divisi-divisi, namun berdasarkan program, yaitu pengelompokkan aktivitas untuk
mencapai tujuan tertentu. PPBS adalah salah satu model penganggaran yang
ditujukan untuk membantu manajemen pemerintah dalam membuat keputusan alokasi
sumber daya secara lebih baik. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang
dimiliki pemerintah terbatas jumlahnya,
sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas jumlahnya. Dalam keadaan tersebut
pemerintah dihadapkan pada pilihan alternatif keputusan yang memberikan manfaat
paling besar dalam pencapaian tujuan organisasi secara keseluruhan. PPBS
memberikan rerangka untuk membuat pilihan tersebut.
analisis
 |
Informasi informasi
Konsep PPBS
Konsep PPBS merupakan
konsep luas yang memandang bahwa penyusunan anggaran bukanlah proses terpisah
yang berdiri sendiri melainkan sebuah bagian yang tidak terpisahkandari proses
perencanaan dan perumusan program kegiatan suatu organisasi.
Alasan yang mendasari PPBS mungkin adalah kemampuannya untuk menjawab
pertanyaan, seperti
·
Sasaran dan tujuan dasar yang akan dicapai ?
·
Apa saja alternatif metode / cara untuk mencapai
sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan?
·
Berapa biaya yang dibutuhkan dari masing – masing
alternatif, finansial maupun nonfinansial?
·
Manfaat apa yang akan dicapai dari tiap alternatif,
dan seberapa efektif alternatif – alternatif tersebut dalam mencapai tujuan dan
sasaran yang telah ditetapkan
A.
Proses
Implementasi PPBS
§ Karakteristik PPBS:
1.
Berfokus pada tujuan dan aktivitas
(program) untuk mencapai tujuan
2.
Secara eksplisit menjelaskan implikasi
terhadap tahun anggaran yang akan datang karena PPBS berorientasi masa depan.
3.
Mempertimbangkan semua biaya yang
terjadi.
4.
Dilakukan analisis secara sistematis
atas berbagai alternatif program, yang meliputi:
a)
Identifikasi tujuan
b)
Identifikasi secara sistematik alternatif
program untuk mencapai tujuan
c)
Estimasi biaya total dari masing-masing
alternatif program
d)
Estimasi manfaat (hasil) yang ingin diperoleh dari
masing – masing alternatif program
§ Langkah-langkah implementasi PPBS
meliputi:
1.
Menentukan tujuan umum organisasi dan
tujuan unit organisasi dengan jelas.
2.
Mengidentifikasi program-program dan
kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
3.
Mengevaluasi berbagai alternatif program
dengan menghitung cost benefit dari
masing-masing program.
4.
Pemilihan program yang memiliki manfaat
besar dengan biaya yang kecil
5.
Alokasi sumber daya ke masing-masing
program yang disetujui.
Tahapan dalam PPBS
§ Kelebihan PPBS
1. Memudahkan dalam pendelegasian tanggungjawab dari manajemen puncak ke
manajemen menengah
2. Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja
3. Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (cost-consciousness/ cosiawareness)
dalam perencanaan program
4. Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi,
dan kerja sama antar departemen
5. Menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan
pencapaian tujuan organisasi
6. PPBS menggunakan teori marginal utility,
sehingga mendorong alokasi sumber daya secara optimal
§ Kelemahan PPBS
1. PPBS membutuhkan system informasi yang canggih, ketersediaan data,
adanya system pengukuran, dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi.
2. Implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhkan
teknologi yang cangih
3. PPBS bagus secara teori, namun sulit diimplementasikan
4. PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai
kumpulan manusia yang kompleks
5. PPBS merupakan teknik anggaran yang statistically
oriented. Penggunaan statistic terkadang kurang tajam untuk mengukur
efektifitas program.
6. Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis, hal ini terkait dengan
sifat program atau kegiatan yang lintas departemen sehingga menyulitkan dalam
melakukan alokasi biaya.
B.
Crosswalk
Bentuk crosswalk mencoba untuk mengakomodasi tuntutan PPBS dan kebiaasan
tradisional yang telah berkembang. Penganggaran tetap dibuat berdasar unit
organisasi dan object of expenditure dan bukan berdasarkan program
Contoh dari PPBS crosswalk
kota PANTI
Departemen
atau object of expenditure
|
keamanan
|
pendidikan
|
kesehatan
|
transportasi
|
total
|
Walikota
|
|||||
Perencanaan kota
|
|||||
Personalia
|
|||||
Kantor keuangan
|
|||||
Kantor anggaran
|
|||||
Kepolisian
|
|||||
Pemadam kebakaran
|
|||||
Total
|
C.
Masalah Utama Penggunaan ZBB dan PPBS
1. Bounded rationality, keterbatasan dalam menganalisa semua alternatif untuk melakukan
aktivitas
2. Kurangnya data untuk membandingkan semua alternatif, terutama untuk
mengukur output
3. Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa depan,
perubahan politik, dan ekonomi
4. Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat
berat
5. Kesulitan dalam mencapai tujuan dan perankingan program terutama ketika
terdapat pertentangan kepentingan (conflict
of interest)
6. Seringkali tidak memungkinkan untuk melakukan perubahan program secara
cepat dan tepat
7. Terdapat hambatan birokrasi dan perlawanan politik yang besar untuk
berubah (resistance to change)
8. Pelaksanaan teknik tersebut sering tidak sesuai dengan proses pengambilan
keputusan politik. Politik berusaha membuat pelaksanaan lebih “technocratic” yang hal tersebut bisa
mempengaruhi proses anggaran
9. Pada akhirnya, pemerintah beroperasi dalam dunia yang tidak rasional
BAB 3
PENUTUP
3.1
SIMPULAN
Penganggaran
sektor publik merupakan proses yang sangat vital bagi organisasi sektor
publik. Anggaran Publik sangat penting,
karena anggaran dapat membantu menentukan tingkat kebutuhan masyarakat. Disamping itu anggaran juga merupakan
instrumen kebijakan fiskal pemerintah untuk mempengaruhi keadaan ekonomi
melalui kebijakan pengeluaran dan perpajakan. Dengan anggaran pemerintah dapat
mengalokasikan sumberdaya yang langka untuk menggerakan pembangunan sosial
ekonomi, menjamin kesinambungan , dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat,
dan yang lebih penting lagi dapat merupakan sarana untuk menunjukkan
akuntabilitas pemerintah terhadap publik. Anggaran sektor publik terdiri dari
anggaran operasional dan anggaran modal/investasi.
DAFTAR PUSTAKA
Mardiasmo.2002.Akuntansi Sektor Publik.Yogyakarta:Andi Yogyakarta
Nordiawa, Deddy. 2006. Akuntansi Sektor Publik. Jakarta:Salemba
empat.
id.wikipedia.org/wiki/Anggaran_Sektor_Publik
