Rabu, 26 Juni 2013

PENGANGGARAN



BAB 1
PENDAHULUAN
1.1    Latar belakang
Perencanaan merupakan bagian yang tak dapat dipisahkan dari proses manajemen organisasi. Demikian juga anggaran mempunyai posisi sangat penting. Anggaran mengungkapkan apa yang akan dilakukan di masa mendatang. Pemikiran strategis di setiap organisasi adalah proses di mana manajemen berpikir tentang pengintegrasian aktivitas ke arah tujuan organisasi. Semakin bergejolak lingkungan pasar, teknologidan ekonomi eksternal, manajemen akan didorong untuk menyusun strategi. Menurut National Committee on Governmental Accounting (NCGA), saat ini Governmental Accounting Standarts Board (GASB), definisi anggaran (budget) sebagai berikut: Rencana operasi keuangan, yang mencakup estimasi pengeluaran yang diusulkan, dan sumber pendapatan yang diharapkan untuk membiayainya dalam periode waktu tertentu.
Perencanaan dalam menyiapkan anggaran sangatlah penting. Bagaimanapun juga jelas mengungkapkan apa yang akan dilakukan dimasa mendatang. Pemikiran strategis disetiap organisasi adalah proses dimana manajemen berfikir tentang pengintegrasian aktivitas organisasional ke arah tujuan yang beroerientasi kesasaran masa mendatang. Semakin bergejolak lingkungan pasar, teknologi atau ekonomi eksternal, manajemen akan didorong untuk menyusun stategi. Pemikiran strategis manajemen, direalisasi dalam berbagai perencanaan, dan proses integrasi keseluruhan ini didukung prosedur penganggaran organisasi
Anggaran dapat dinterpretasikan sebagai paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang. Di dalam tampilannya, anggaran selalu menyertakan data penerimaan dan pengeluaran yang terjadi di masa lalu. Kebanyakan organisasi sektor publik melakukan perbedaan krusial antara tambahan modal dan penerimaan, serta tambahan pendapatan dan pengeluaran. Dampaknya adalah pemisahan penyusunan anggaran tahunan dan anggaran modal tahunan. Jenis anggaran sektor publik adalah: (a) Anggaran Negara dan Daerah APBN/APBD (Budget of state); (b)Rencana Kegiatan dan Anggaran Perusahaan (RKAP), yaitu anggaran usaha setiap BUMN/BUMD serta badan hukum publik atau gabungan publik-swasta. Proses penyusunan anggaran sektor publik umumnya disesuaikan dengan peraturan lembaga yang lebih tinggi. Sejalan dengan pemberlakuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintaha Daerah dan Undang-Undang Nomor 25 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, yang kemudian direvisi menjadi Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, lahirlah tiga paket perundang-undangan, yaitu UU No 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU No1/2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UUNo 15/2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara dan UU Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, yang telah membuat perubahan mendasar dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pengatuan keuangan, khususnya Perencanaan dan Anggaran Pemerintah Daerah dan Pemerintah Pusat.

1.2    Permasalahan
1.      Bagaimana konsep anggaran sektor publik?
2.      Bagaimana pengertian anggaran sektor publik?
3.      Bagaimana pentingnya anggaran sektor publik?
4.      Bagaimana fungsi anggaran sektor publik?
5.      Apa saja jenis – jenis anggaran sektor publik?
6.      Bagaiman prinsip – prinsip anggaran sektor publik?
7.      Bagaimana proses penyusunan anggaran sektor publik?
8.      Apa saja prinsip –prisip pokok dalam siklus anggaran?
9.      Bagaimana perkembangan anggaran sektor publik?
10.  Apa yang dimaksud anggaran tradisonal?
11.  Bagaimana bentuk anggaran publik dengan pendekatan NPM?
12.  Bagaiman perubahan pendekatan anggaran?
13.  Bagaimana system anggaran kinerja?
14.  Bagaimana penyusunan Zero Based Budgeting (ZBB)?
15.  Bagaimana pengaplikasian planning, programing, and budgeting system (PPBS)?
1.3    Tujuan
Sesuai dengan permasalahan yang telah dikemukakan di atas, maka tujuan dari penulisan makalah ini adalah:
1.      Untuk mengetahui bagaimana konsep anggaran sektor publik
2.      Untuk mengetahui bagaimana pengertian anggaran sektor publik
3.      Untuk mengetahui bagaimana pentingnya anggaran sektor publik
4.      Untuk mengetahui bagaimana funsi anggaran sektor publik
5.      Untuk mengetahui jenis – jenis anggaran sektor publik
6.      Untuk mengetahui bagaimana prinsip – prinsip anggaran sektor publik
7.      Untuk mengetahui bagaimana proses penyusunan anggaran sektor publik
8.      Untuk mengetahui apa saja prinsip –prisip pokok dalam siklus anggaran
9.      Untuk mengetahui bagaimana perkembangan anggaran sektor publik
10.  Untuk mengetahui bagaimana apa yang dimaksud anggaran tradisonal
11.  Untuk mengetahui bagaimana bentuk anggaran publik dengan pendekatan NPM
12.  Untuk mengetahui bagaimana perubahan pendekatan anggaran
13.  Untuk mengetahui bagaimana sistem anggaran kinerja
14.  Untuk mengetahui bagaimana penyusunan Zero Based Budgeting (ZBB)
15.  Untuk mengetahui bagaimana pengaplikasian planning, programing, and budgeting system (PPBS)

1.4    Manfaat
Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah yang telah diuraikan sebelumnya, maka manfaat penulisan makalah ini adalah sebagai berikut:
1.      Diharapkan mampu menambah wawasan dan pengetahuan mengenai penganggaran sektor publik.
2.      Diharapkan dapat memberi informasi bagi kita sehingga dapat memperkaya bahan kajian tentang penganggaran sektor publik



















BAB 2
PEMBAHASAN

2.1 Konsep Anggaran Sektor Publik
Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan penganggaran adalah proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran. Pada sektor swasta, anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik, namun sebaliknya pada sektor publik anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk dikritik, didiskusikan, dan diberi masukan. Anggaran sektor publik merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dengan uang publik.
Proses penganggaran organisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan perencanaan strategik telah selesai dilakukan. Tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang sudah disusun. Anggaran merupakan managerial plan for action untuk memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi. Aspek-aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi:
1.      Aspek perencanaan
2.      Aspek pengendalian, dan
3.      Aspek ekuntabilitas publik
*proses perencanaan dan pengendalian


Parallelogram: perencanaan strategi
 
ket.
       = revisi rencana operasional

       = revisi anggaran

Rounded Rectangle: Perencanaan operasional       = tindakan










Rounded Rectangle: Pelaporan analisis dan umpan balik



Rounded Rectangle: Proses penganggaran


 













Rounded Rectangle: Pelaporan analisis dan umpan balik

 



Dari figure diatas dapat disimpulkan bahwa adalah penetapan rencana strategisyang berisi tujuan dan sasaran organisasi secara fundamental dalam perspektif jangka panjang. Proses penyusunan rencana strategis ini sangat bergantung pada lingkungan dan karakteristik masing – masing organisasi.
Peran penting anggaran dalam organisasi sektor publik berasal dari kegunaannya dalam menentukan estimasi pendapatan atau jumlah tagihan atas jasa yang diberikan. Namun peran anggaran dalam siklus perencanaan dan pengendalian manajemen lebih dari sekadar dua hal tersebut, karena anggaran memiliki keterikatan antara perencanaan dan pengendalian.
              Peranan anggaran dalam perencanaan dicapai dengan menyatakan dalam nilai uang besarnya input yang diperlukan untuk melaksanakan aktivitas yang direncanakan dalam periode  anggaran. Sementara peranan anggaran dalam pengendalian dapat dicapai dengan mempersiapkan anggaran dengan cara yang dapat menunjukkan input dan sumber daya yang telah di alokasikan kepada individu atau departemen sehingga memungkinkan mereka untuk melakukan tugas yang dibebankan kepada mereka.
              Pengendalian dapat dilaksanak dengan membandingkan antara hasil menurut anggaran dengan hasil yang dilampaui dan tingkat aktivitas yang direncanakan dapat tercapai. Pengendalian akan mendeteksi perbedaan dari posisi anggaran dan mengambil tindakan untuk memperbaiki penyimpangan.
Proses penganggaran akan lebih efektif jika diawasi oleh lembaga pengawas khusus (oversight body) yang bertugas mengontrol proses perencanaan dan pengendalian anggaran.
2.2 Pengertian Anggaran Sektor Publik

Anggaran publik berisi rencana kegiatan yang direpresentasikan dalam bentuk rencana perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Anggaran publik merupakan suatu dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi yang  meliputi informasi mengenai pendapatn, belanja, dan aktivitas. Setiap anggaran memberikan informasi mengenai pa yang hendak dilakukan dalam beberapa periode yang akan datang.
Menurut freeman (2003), anggaran adalah sebuah proses yang dilakukan organisasi sektor publik untuk mengalokasikan sumber daya yang dimiliki ke dalam kebutuhan – kebutuhan yang tidak terbatas (the process of allocating resources to unlimited demands) yang mengungkap peran strategi anggaran dalam pengelolaan kekayaan sebuah organisasi publik. Organisasi sektor publik tetntunya berkeinginan memberikan pelayanan maksimal kepada masyarakat, tetapi sering kali keinginan tersebut terkendala oleh terbatasnya sumberdaya yang dimiliki. Disinilah fungsi dan peran penting anggaran
                                                                                                   

Secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan suatu rencana finansial yang menyatakan:
1.      Rencana – rencana organisasi untuk melayani masyarakat atau aktivitas lain yang dapat mengembangkan kapasitas organisasi dalam pelayanan
2.      Estimasi besarnya biaya yang harus dikeluarkan dalam merealisasi rencana tersebut
3.      Perkiranaan sumber – sumber mana saja yang akan menghasilkan pemasukan serta beberapa besar pemasukan tersebut

2.3  Pentingnya Anggaran Sektor Publik

Terdapat beberapa aspek kehidupan yang tidak tersentuh oleh anggaran sektor publik, baik skala nasional maupun lokal. Anggaran seltor publik dibuat untuk membantu menentukan tingkat kebutuhan masyarakat seperti listrik, air bersih, kualitas kesehatan, pendidikan, dsb agar terjamin secara layak. Tingkat kesejahteraan masyarakat dipengaruhi oleh keputusan yang diambil oleh pemerintah melalui anggaran yang mereka buat.
Dalam sebuah negara demokrasi, pemerintah mewakili kepentingan rakyat, uang yang dimiliki pemerintah adalah uang rakyat dan anggaran menunjukkan rencana pemerintah untuk membelanjakan uang rakyat tersebut. Anggaran merupakan blue print keberadaan sebuah negara dan merupakan arahan di masa yang akan datang.

a)      Anggaran dan Kebijakan Fiskal Pemerintah

Kebijakan fiskal adalah usaha yang dilakukan pemerintah untuk mempengaruhi keadaan ekonomi melalui sistem pengeluaran atau sistem perpajakan untuk mencapai tujuan tertentu. Alat utama kebijakan fiskal adalah anggaran. Anggaran merupakan alat ekonomi terpenting yang dimiliki pemerintah untuk mengarahkan perkembangan sosial dan ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat. Anggaran sektor publik harus dapat memenuhi kriteria berikut:
1.      Merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat
2.      Menentukan penerimaan dan pengeluaran departemen-departemen pemerintah, Pemprov atau Pemda.  
Keputusan anggaran yang dibuat pemerintah daerah dan propinsi seharusnya dapat merefleksikan prioritas pemerintah daerah atau pemerintah propinsi dengan baik. Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan yaitu:
1.      Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat.
2.      Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya (scarcity of resources), pilihan (choice), dan trade offs.
3.      Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggungjawab terhadap rakyat. Dalam hal ini anggaran publik merupakan instrumen pelaksana akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga publik yang ada.

2.4  Fungsi Anggaran Sektor Publik

Anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama yaitu:
a.       Anggaran sebagai alat perencanaan (planning tool)
Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut.  Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan untuk:
·         Merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang ditetapkan;
·         Merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi serta merencanakan alternatif sumber pembiayaannya;
·         Mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun;
·         Menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapaian strategi.
b.      Anggaran sebagai alat pengendalian
Anggaran sebagai instrumen pengendalian digunakan untuk menghindari adanya overspending, underspending, dan misapropriation dalam pengalokasian anggaran pada bidang lain yang bukan merupakan prioritas. Anggaran merupakan alat untuk memonitor kondisi keuangan dan pelaksanaan operasional program atau kegiatan pemerintah.
Sebagai alat pengendalian manajerial, anggaran sektor publik digunakan untuk meyakinkan bahwa pemerintah mempunyai uang yang cukup untuk memenuhi kewajibannya. Selain itu, anggaran digunakan untuk memberi informasi dan meyakinkan legislatif bahwa pemerintah bekerja secara efisien, tanpa ada korupsi dan pemborosan. Pengendalian anggaran publik dapat dilakukan melalui empat cara yaitu:
·         Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan
·         Menghitung selisih anggaran (favourable and unfavourable variances)
·         Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan dan tidak dapat dikendalikan atas suatu varians
·         Merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya.
c.       Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal
Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Melalui anggaran publik tersebut dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah sehingga dapat dilakukan prediksi-prediksi dan estimasi ekonomi. Anggaran dapat digunakan untuk mendorong, memfasilitasi dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi masyarakat sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.
d.      Anggaran sebagai alat politik
Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Pembuatan anggaran publik membutuhkan political skill, coalition building, keahlian bernegosiasi, dan pemahaman tentang prinsip manajemen keuangan publik oleh para manajer publik. Manajer publik harus sadar sepenuhnya bahwa kegagalan dalam melaksanakan anggaran yang telah disetujui dapat menjatuhkan kepemimpinannya, atau paling tidak menurunkan kredibilitas pemerintah.
e.       Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasi
Setiap unit kerja pemerintahan terlibat dalam proses penyusunan anggaran. Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. Di samping itu, anggaran publik juga berfungsi sebagi alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif. Anggaran harus dikomunikasikan ke seluruh bagian organisasi untuk dilaksanakan.
f.       Anggaran sebagai alat penilaian kinerja
Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif) kepada pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran. Kinerja manajer publik dinilai berdasarkan berapa yang berhasil ia capai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan. Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja.
g.      Anggaran sebagai alat motivasi
Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajer dan stafnya agar bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien, dalam mencapai terget dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan. Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifat challenging but attainable atau demanding but achieveable. Maksudnya adalah target anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi sehingga tidak dapat dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah sehingga terlalu mudah untuk dicapai.
h.      Anggaran sebagai alat untuk menciptakan ruang publik
Kelompok masyarakat yang terorganisir akan mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah untuk kepentingan mereka. Kelompok lain dari masyarakat yang kurang terorganisasi akan mempercayakan aspirasinya melalui proses politik yang ada. Pengangguran, tuna wisma, kelompok lain yang tak terorganisasi akan dengan mudah dan tidak berdaya mengikuti tindakan pemerintah. Jika tidak ada alat untuk menyampaikan suara mereka, maka mereka akan mengambil tindakan dengan jalan lain seperti dengan tindakan massa, melakukan boikot, vandalisme, dsb.



2.5    Jenis-jenis Anggaran Sektor Publik

a.         Anggaran operasional
Anggaran operasional digunakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam menjalankan pemerintahan. Pengeluaran pemerintah yang dapat dikategorikan dalam anggaran operasional adalah “Belanja Rutin”. Belanja rutin (reccurent expenditure) adalah pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat menambah aset atau kekayaan bagi pemeintah. Disebut “rutin” karena sifat pengeluaran tersebut berulang-ulang ada setiap tahun. Secara umum, pengeluaran yang masuk kategori anggaran operasional antara lain Belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasi dan Pemeliharaan.
b.      Anggaran modal /investasi
Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot, dsb. Pengeluaran modal yang besar biasanya dilakukan dengan menggunakan pinjaman. Belanja investasi/modal adalah pengeluaran yang manfaatnya cenderung melebihi satu tahun anggaran dan akan menambah aset atau kekayaan pemerintah, dan selanjutnya akan menambah anggaran rutin untuk biaya operasional dan pemeliharaannya. Adanya keterbatasan sumber daya, menyebabkan anggaran mempunyai trade offs, sebagian uang tidak dapat dialokasikan untuk suatu bidang tanpa mengurangi jumlah alokasi pada bidang yang lain, atau adanya penambahan jumlah pajak yang dibayar publik. Pemerintah tidak mungkin memenuhi permintaan seluruh stakeholder-nya secara simultan. Pemerintah memutuskan bidang mana yang akan didahulukan atau diprioritaskan. Anggaran berfungsi sebagai alat politis yang digunakan untuk memutuskan prioritas dan kebutuhan keuangan pada sektor tersebut.
c.       Anggaran tentatif
Anggaran yang tidak memerlukan pengesahan dari lembagi legislatif karena kemunculannya yang dpicu oleh hal – hal yang tidak direncanakan sebelumnya
d.      Anggaran Enacted
             Anggaran yang direncanakan kemudian, dibahas dan disetujui oleh lembaga legislatif
e.       Anggaran dana umum
Dana umum digunakan untuk membiayai kegiatan pemerintah yang bersifat umum dan sehari – hari. Anggaran untuk dana umum disebut anggaran dana umum
f.       Anggaran dana khusus
Dana khusus dicadangkan / dialokasikan khusus untuk tujuan tertentu, misalnya dana pelunasan utang yang digunakan khusus untuk pembayaran utang
g.      Anggaran Tetap
Dalam anggaran ini aprosiasi belanja sudah ditentukan jumlahnya di awal tahun anggaran. Jumlah tersebut tidak boleh dilampaui meskipun ada peningkatan jumlah kegiatan yang dilakukan.
h.      Anggaran fleksibel
Dalam anggaran fleksibel harga barang / jasa per unit telah ditetapkan namun jumlah anggaran secara keseluruhan akan berfluktuasi bergantung pada banyaknya kegiatan yang dilakukan.
i.        Anggaran eksekutif
Adalah anggaran yang disusun oleh lembaga eksekutif, dalam hal ini pemerintah
j.        Anggaran legislatif
Adalah anggaran yang disusun oleh lembaga legislatif tanpa melibatkan pihak eksekutif
k.      Anggaran bersama
Yaitu anggaran yang disusun secara bersama – sama antar lembaga eksekutif dan legislative
l.        Anggaran komitte
Yaitu sebuah anggaran yang disusun oleh suatu komite khusus
    
2.6  Prinsip-prinsip Anggaran Sektor Publik

Mengingat begitu pentingnya peranan dan fungsi anggaran maka, diperlukan prinsip – prinsip yang akan menjadi pedoman bagi organisasi publik dan atau pemerintah dalam penyusunannya.

Prinsip-prinsip anggaran sektor publik meliputi:
1.      Otorisasi oleh legislatif
Anggaran publik harus mendapatkan otorisasi dari legislatif terlebih dahulu sebelum eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut.
2.      Komprehensif
Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu, adanya dan non-budgetair pada dasarnya menyalahi prinsip anggaran yang bersifat komprehensif.
3.      Keutuhan anggaran
Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum (general fund)
4.      Nondiscretionary appropriation
Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien, dan efektif.
5.      Periodik
Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun multitahunan.
6.      Akurat
Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi (hidden reserve) yang dapat dijadikan sebagai kantong-kantong pemborosan dan inefisiensi anggaran serta dapat mengakibatkan munculnya underestimate pendapatan dan overestimate pengeluaran.
7.      Jelas
Anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat, dan tidak membingungkan
8.      Diketahui publik
Anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.

2.7  Proses Penyusunan Anggaran Sektor Publik

Penyusunan dan pelaksanaan anggaran tahunan merupakan rangkaian proses anggaran. Proses penyusunan anggaran mempunyai empat tujuan yaitu:
a.       Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antarbagian dalam lingkungan pemerintah
b.      Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa publik melalui proses pemrioritasan
c.       Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja
d.      Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD dan masyarakat luas.
Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah:
a.       Tujuan dan target yang hendak dicapai
b.      Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki oleh pemerintah)
c.       Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target
d.      Faktor-faktor lain yang mempengaruhi anggaran, seperti menculnya peraturan pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam, dsb.
Pengelolaan keuangan publik melibatkan beberapa aspek, yaitu aspek penganggaran, aspek akuntansi, aspek pengendalian, dan aspek auditing. Aspek penganggaran mengantisipasi pendapatan dan belanja, sedangkan aspek akuntansi terkait dengan proses mencatat, mengolah, dan melaporkan segala aktivitas penerimaan dan pengeluaran atas dana pada saat anggaran dilaksanakan. Diantara kedua aspek tersebut, aspek pengnggaran dianggap sebagai isu sentral bila dipandang dari sisi waktu. Kalau aspek akuntansi lebih bersifat “retrospective” (pencatatan masa lalu), maka aspek penganggaran lebih bersifat “prospective” atau “anticipatory” (perencanaan masa yang akan datang). Karena aspek penganggaran dianggap sebagai isu sentral, maka para manajer publik perlu mengetahui prinsip-prinsip pokok yang ada pada siklus anggaran.

2.8  Prinsip-prinsip Pokok dalam Siklus Anggaran

Richard Musgrave seperti yang dikutip Coe (1989) mengidentifikasikan tiga pertimbangan ekonomis mengepa pemerintah perlu terlibat dalam bisnis pengadaan barang dan jasa bagi masyarakat. Ketiga pertimbangan tersebut meliputi stabilitas ekonomi, redistribusi pendapatan, dan alokasi sumber daya.
Keterkaitan tiga hal tersebut dikarenakan pada umumnya sektor swasta hanya menyediakan “market goods”, sedang sektor pemerintah pada umumnya berkewajiban menyediakan “pure public goods” dan “partial public goods”. Pertimbangan pertama dan kedua pada umumnya hanya dapat dilakukan pemerintah pusat, sedangkan pertimbangan ketiga dapat dilakukan oleh pemerintah daerah. Atas ketiga pertimbangan itulah anggaran diperlukan untuk perencanaan dan pengendalian atas penerimaan dan pengeluaran dana dalam rangka pencapaian tujuan akhir pemerintah.
Lemahnya perencanaan anggaran memungkinkan munculnya underfinancing atau overfinancing yang akan mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas anggaran. Dalam situasi seperti itu menyebabkan banyak layanan publik dijalankan secar tidak efisien dan kurang sesuai dengan tuntutan dan kebutuhan publik, sementara dana pada anggaran yang pada dasarnya merupakan dana publik habis dibelanjakan seluruhnya. Dalam jangka panjang, kondisi seperti ini cenderung memperlemah peran pemerintah sebagai stimulator, fasilitator, koordinator, dan enterpreneur dalam proses pembangunan.
Pada dasarnya prinsip-prinsip dan mekanisme penganggaran relatif tidak berbeda antara sektor swasta dengan sektor publik (Henley et al, 1990). Siklus anggaran meliputi empat tahap yang terdiri atas:
a.       Tahap persiapan anggaran (preparation)
b.      Tahap ratifikasi (approval/ratification)
c.       Tahap implementasi (implementation)
d.      Tahap pelaporan dan evaluasi (reporting & evaluation)

Siklus anggaran













Rounded Rectangle: Persiapan     (preparation)











 




















1.      Tahap persiapan anggaran
 Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Terkait dengan masalah tersebut, yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran pengeluaran, hendaknya terlebih dahulu dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat. Selain itu, harus disadari adanya masalah yang cukup berbahaya jika anggaran pendapatan diestimasi pada saat bersamaan dengan pembuatan keputusan tentang anggaran pengeluaran.
Dalam persoalan estimasi, yang perlu mendapat perhatian adalah terdapatnya faktor “uncertainty” yang cukup tinggi. Oleh sebab itu, manajer keuangan publik harus memahami betul dalam menentukan besarnya suatu mata anggaran. Besarnya suatu mata anggaran sangat tergantung pada sistem anggaran yang digunakan. Besarnya mata anggaran pada suatu yang menggunakan “line-item budgeting” akan berbeda pada “input-output budgeting”, “program budgeting”,atau “zero based budgeting”
Di Indonesia, proses perencanaan APBD dengan paradigma baru menekankan pada pendekatan bottom up planning dengan tetap mengacu pada arah kebijakan pembangunan pemerintah pusat. Arah kebijakan pembangunan pemerintah pusat tertuang dalam dokumen perencanaan berupa GBHN, PROPENAS, RENSTRA, dan REPETA.
Sementara itu di tingkat daerah berdasarkan ketentuan PP No. 108 tahun 2000 pemerintah daerah disyaratkan untuk membuat dokumen perencanaan daerah yang terdiri atas PROPEDA (RENSTRADA). Dokumen perencanaan daerah tersebut diupayakan tidak menyimpang dari PROPENAS dan RENSTRA yang dibuat pemerintah pusat. Berdasarkan RENSTRADA yang telah dibuat serta analisis fiskal dan ekonomi daerah, menurut ketentuan PP No. 105 tahun 2000 pemerintah daerah bersama-sama dengan DPRD menetapkan arah dan kebijakan umum APBD, setelah itu pemerintah daerah menetapkan strategi dan prioritas APBD. REPETADA memuat program pembangunan daerah secara menyeluruh dalam satu tahun. REPETADA juga memuat indikator kinerja yang terukur untuk jangka waktu satu tahun. Pendekatan ini diharapkan akan lebih memperjelas program kerja tahunan pemerintah daerah, termasuk sasaran yang ingin dicapai dan kebijakna yang akan ditempuh untuk mencapai sasaran tersebut.
Penjabaran rencana strategis jangka panjang dalam REPETADA tersebut dilengkapi dengan:
a.       Pertimbangan-pertimbangan yang berasal dari hasil evaluasi kinerja pemerintah daerah pada periode sebelumnya.
b.      Masukan-masukan dan aspirasi masyarakat.
c.       Pengkajian kondisi yang saat ini terjadi sehingga bisa diketahui kekuatan, kelemahan, peluang, dan tantangan yang sedang dan akan dihadapi.

2.      Tahap Ratifikasi Anggaran
Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki managerial skill namun juga harus mempunyai political skill, salesmanship, dan coalition building yang memadai. Integritas dan kesiapan mental yang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam tahap ini. Hal tersebut penting karena dalam tahap ini pimpinan eksekutif harus mempunyai kemampuan untuk menjawab dan memberikan argumentasi yang rasional atas segala pertanyaan-pertanyaan dan bantaha-bantahan dari pihak legislatif.

3.      Tahap Pelaksanaan Anggaran
Dalam tahap pelaksanaan anggaran, hal terpenting yang harus diperhatikan oleh manajer keuangan publik adalah dimilikinya sistem (informasi) akuntansi dan sistem pengendalian manajemen. Manajer keuangan publik dalam hal ini bertanggungjawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handaluntuk perencanaan dan pengendalian anggaran yang telah disepakati, dan bahkan dapat diandalkan untuk tahap penyusunan anggaran periode berikutnya. Sistem akuntansi yang baik meliputi pula dibuatnya sistem penegndalian intern yang memadai.

4.      Tahap Pelaporan dan Evaluasi Anggaran
Tahap persiapan, ratifikasi, dan implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional anggaran, sedangkan tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Jika tahap implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap budget reporting and evaluation tidak akan menemui banyak masalah.


Jenis-jenis Anggaran Sektor Publik

2.9  Perkembangan Anggaran Sektor Publik

Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrumen kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Sistem perencanaan anggaran publik berkembang dan berubah sesuai dengan dinamika perkembangan manajemen sektor publik dan perkembangan tuntutan yang muncul di masyarakat. Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik. Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar. Kedua pendekatan tersebut adalah:
a.       Anggaran tradisional atau anggaran konvensional
b.      Pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New Public Management

2.10        Anggaran Tradisional

Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakna di negara berkembang dewasa ini. Terdapat dua ciri utama pendekatan ini yaitu: (a) cara penyusunan anggaran yang didasarkan atas pendekatan incrementalism; (b) struktur dan susunan anggaran yang bersifat line item.
Ciri lain yang melekat pada pendekatan anggaran tradisional adalah (c) Cenderung sentralistis; (d) Bersifat spesifikasi; (e) tahunan; (f) menggunakan prinsip anggaran bruto. Struktur anggaran tradisional dengan ciri-ciri tersebut tidak mampu mengungkapkan besarnya dana yang dikeluarkan untuk setiap kegiatan dan bahkan anggaran tradisional tersebut gagal dalam memberikan informasi tentang besarnya rencana kegiatan. Oleh karena tidak tersedianya berbagai informasi tersebut, maka satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran.

A.    Incrementalism

Anggaran tradisional bersifat incrementalism yaitu hanya menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar untuk menyesuaikan besarnya penembahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam.  Pendekatan semacam ini tidak saja belum menjamin terpenuhinya kebutuhan riil, namun juga dapat mengakibatkan kesalahan yang terus berlanjut. Hal ini disebabkan karena kita tidak pernah tahu apakah pengeluaran periode sebelumnya yang dijadikan sebagai tahun dasar penyusunan anggaran tahun ini telah didasarkan atas kebutuhan yang wajar.
Masalah utama anggaran tradisional adalah terkait dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money. Konsep ekonomi, efisiensi dan efektivitas seringkali tidak dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. Dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money ini, seringkali pada akhir tahun anggaran terjadi kelebihan anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada aktivitas-aktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan. Aktivitas-aktivitas susulan ini semata-mata dimaksudkan untuk menghabiskan sisa anggaran. Apabila hal tersebut tidak dilakukan akan berdampak pada alokasi anggaran tahun berikutnya. Hal ini disebabkan karena pada pendekatan tradisional, kinerja dinilai berdasarkan habis tidaknya anggaran yang diajukan dan bukan berdasarkan pada pertimbangan output yang dihasilkan dari aktivitas yang dilakukan dibandingkan dengan target kinerja yang dikehendaki (outcome).
Anggaran tradisional yang bersifat incrementalism cenderung menerima konsep harga pokok pelayanan historis tanpa memperhatika pertanyaan seperti:
1.      Apakah pelayanan tertentu yang dibiayai dengan pengeluaran pemerintah masih dibutuhkan atau masih menjadi prioritas?
2.      Apakah pelayanan yang diberikan telah terdistribusi secara adil dan merata diantara kelompok masyarakat?
3.      Apakah pelayanan diberikan secara ekonomis dan efisien?
4.      Apakah pelayanan yang diberikan mempengaruhi pola kebutuhan publik?
Akibat digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah suatu item, program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun berikutnya meskipun sebenarnya item tersebur sudah tidak dibutuhkan. Perubahan anggaran hanya menyentuh jumlah nominal rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan penyesuaian lainnya.

B.     Line-item  

Line item didasarkan atas dasar sifat dari penerimaan dan pengeluaran. Metode line item budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil item tertentu sudah tidak relevan lagi untuk digunakan pada periode sekarang. Penggunaan anggaran tradisional tidak memungkinkan untuk dilakukan penilaian kinerja secara akurat karena satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan adalah semata-mata pada ketaatan dalam menggunakan dana yang diusulkan.
Penyusunan anggaran menggunakan struktur line item dilandasi alasan adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran. Anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran, misalnya pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak, atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dsb, bukan berdasar pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.

C.    Pendekatan –pendekatan terdiri dari tiga proses :

1.      pihak lembaga yang memerlukan anggaran mengajukan permintaan anggaran kepada ketua eksekutif dan anggaran tersebut dirinci berdasarkan jenis pengeluaran yang hendak dibuat
2.      kepala eksekutif mengumpulkan permintaan anggaran dari berbagai lembaga, anggaran ini lalu dimodifikasi oleh kepala eksekutif (dikonsilidasikan). Dari hasil modifikasi tersebut, kepala eksekutif kemudian mengajukan permintaan secara keseluruhan untuk organisasi tersebut kepada lembaga legislatif dengan menggunakan perincian yang sama dengan anggaran yang diajukan sebelumnya oleh lembaga – lembaga dibawahnya
3.      setelah merevisi jumlah permintaan anggaran, pihak legislatif kemudian menuliskan jumlah anggaran yang disetujui dengan menggunakan pendekatan tradisional.

D.    Kelebihan anggaran tradisional

a.       pendekatan ini telah lama digunakan, berbentuk sederhana dan mudah dipersiapkan serta dimengerti oleh orang yang berkepentingan.
b.      Pendekatan ini cocok dengan pola akuntansi pertanggungjawaban yaitu pendekatan ini memfasilitasi pengendalian akuntansi dalam proses pelaksanaan anggaran
c.       Hamper semua program memiliki sifat dasar berkesinambungan
d.      Hamper semua pengeluaran memiliki sifat tidak terhindarkan
e.       Dalam duni nyata, keputusan berdasarkan pada perubahan program dan perhatian dapat diberikan untuk perubahan yang ditawarkan dan disbanding tahun sebelumnya
f.       Pendekatan ini tidak menghalangi pemberian data perencanaan dan evaluasi yang biasanya berhubungan dengan pendekatan penyususnan anggaran yang lain sebagai suplemen untuk data yang digunakan untuk menyususun anggaran dengan pendekatan tradisional itu sendiri
g.      Karena aktivitas merupakan dasar dari unit organisasi, biaya dari setiap aktivitas akan terakumulasi sebagai biaya dari unit organisasi yang bersangkutan.

E.     Kelemahan anggaran tradisional

a.       Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang
b.      Terlalu berorientasi pada pengendalian dan kurang memerhatikan proses perencanaan dan evaluasi
c.       Keputusan perencanaan penting cenderung diawali ditingkat manajemen terbawah organisasi dan kemudian naik ditingkat atasnya
d.      Perencanaan mungkin akan kurang diperhatikan karena anggaran didasarkan pada besarnya dan pola dari pengeluaran yang telah ada
e.       Lembaga legislatif hanya diberikan rincian dari daftar pengeluaran dan tidak diberikan data mengenai fungsi , program, aktivitas, dan indicator kinerjanya.
f.       Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara menyeluruh efektivitasnya,
g.      Lebih berorientasi pada input daripada output
h.      Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit sicapai.
i.        Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi
j.        Anggaran tradisional bersifat tahunan
k.       Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya muncul budget padding atau budgetary slack
l.        persetujuan anggaran yang terlambat sehingga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai seperti seringnya dilakukan revisi anggaran dan manipulasi anggaran
m.    aliran informasi (sistem informasi finansial)yang tidak memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan itndakan.
n.      Mendorong pengeluaran daripada penghematan. Hal ini muncul karena
§  Penilaian kinerja cenderung fokus pada belanja dan unit yang membelanjakan anggarannya dibawah batas akan dianggap baik
§  Kalau membelanjakan kurang dari yang dianggarkan, maka dalam periode kemudian jatah anggaran unit tersebut akan dikurangi atau bahkan pengeluaran tersebut tidak lagi dianggarkan


Contoh anggaran tradisional

Anggaran Polres Panti
Belanja gaji
10.000.000
Belanja persediaan
12.000.000
Belanja makanan
4.000.000
Belanja perjalanan
3.000.000
Belanja lain – lain
1.000.000
Total
30.000.000


2.11        Anggaran Publik dengan Pendekatan NPM

A.     Era New Public Management

New public management berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan pada kebijakan. Penggunaan paradigma new public management tersebut mnimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya, dan kompetisi tender.
Salah satu model pemerintahan di era New Public Management adalah model pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal dengan konsep “reinventing government”. Persektif baru pemerintah menurut Osborne dan Gaebler adalah:
1.      Pemerintahan katalis: fokus pada pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan publik.
2.      Pemerintah milik masyarakat: memberdayakan masyarakat daripada melayani.
3.      Pemerintah yang kompetitif: menyuntikkan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan publik.
4.      Pemerintah yang digerakkan oleh misi: mengubah organisasi yang digerakkan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi.
5.      Pemerintah yang berorientasi hasil: membiayai hasil bukan masukan.
6.      Pemerintah berorientasi pada pelanggan: memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan birokrasi.
7.      Pemerintah wirausaha: mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar membelanjakan.
8.      Pemerintah antisipatif: berupaya mencegah daripada mengobati.
9.      Pemerintah desentralisasi: dari hierarkhi menjadi partisipatif dan tim kerja.
10.  Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar: mengadakan perubahan dengan makanisme pasar (sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme administratif (sistem prosedur dan pemaksaan).
Munculnya konsep New Public Management berpengaruh langsung terhadap konsep anggaran publik. Salah satu pengaruhnya adalah terjadinya perubahan sistem anggaran dari model anggaran tradisional menjadi anggaran yang lebih berorientasi pada kinerja.  

Perbandingan anggaran tradisional dengan anggaran berbasis pendekatan NPM
Anggaran Tradisional
New Public Management
Sentralistis
Desentralisasi dan devolved management
Berorientasi pada input
Berorientasi pada input, output, dan outcome (value for money)
Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang
Utuh dan komprehensif dengan perencanaan jangka panjang
Line-item dan incrementalism
Berdasarkan sasaran kinerja
Batasan departemen yang kaku (rigid department)
Lintas departemen (cross department)
Menggunakan aturan klasik: vote accounting
Zero based budgeting, planning programing budgeting system
Prinsip anggaran bruto
Sistematik dan rasional
Bersifat tahunan
Bottom-up budgeting
Spesifik


2.12             Perubahan Pendekatan Anggaran

Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era NPM telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik misalnya teknik anggaran kinerja (performance budgeting), Zero Based Budgeting, (ZBB), dan Planning, Programming, and Budgeting system (PPBS). Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik cenderung memiliki karakteristik umum sbb:
1.      Komprehensif/komparatif
2.      Terintegrasi dan lintas departemen
3.      Proses pengambilan keputusan yang rasional
4.      Berjangka panjang
5.      Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas
6.      Analisis total cost and benefit
7.      Berorientasi input, output, dan outcome bukan sekedar input
8.      Adanya pengawasan kinerja

2.13        Anggaran Kinerja

Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional dalam proses pengambilan keputusan. Untuk mengimplementasikan hal-hal tersebut anggaran kinerja dilengkapi dengan teknik penganggaran analitis. Penilaian kinerja didasarkan pada pelaksanaan value for money dan efektivitas anggaran. Pendekatan ini cenderung menolak pandangan anggaran tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur tangan, pemerintah akan menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros. Menurut pendekatan anggaran kinerja, dominasi pemerintah akan dapat diawasi dan dikendalikan melalui penerapan internal control awarness, audit keuangan dan audit kinerja serta evaluasi kinerja eksternal. Pemerintah dipaksa bertindak berdasarkan cost minded dan harus efisien. Selain didorong untuk menggunakan dana secara ekonomis, pemerintah juga dituntut untuk mampu mencapai tujuan yang ditetapkan. Oleh karena itu, agar dapat mencapai tujuan tersebut maka diperlukan adanya progarm dan tolok ukur sebagai standar kinerja.
Sistem anggaran kinerja pada dasarnya merupakan sistem yang mencakup kegiatan penyusunan program dan tolok ukur kinerja sebagai instrumen untuk mencapai tujuan dan sasaran program. Penerapan sistem anggaran kinerja dalam penyusunan anggaran dimulai dengan perumusan program dan penyusunan struktur organisasi pemerintah yang sesuai dengan program tersebut. Kegiatan tersebut mencakup pula penentuan unit kerja yang bertanggungjawab atas pelaksanaan program, serta penentuan indikator kinerja yang digunakan sebagai tolok ukur dalam mencapai tujuan program yang telah ditetapkan.
A.    Karakteristik pendekatan anggaran kinerja
a.       Mengklasifikasikan akun –akun dalam anggaran berdasar fungsi aktivitas dan juga berdasar unit organisasi dan rincian belanja
b.      Menyelidiki dan mengukur aktivitas guna mendapatkan efisiensi maksimum dan untuk mendapatkan standar biaya
c.       Mendasar anggaran untuk periode yang akan datang pada biaya per unit standar dikalikan dengan jumlah unit aktivitas yang diperkirakan harus dilakukan pada periode tersebut.


 Contoh anggaran kinerja
Anggaran polres Panti
1.      Pengamanan Lantas
Anggaran
Realisasi
Belanja gaji
3.000.000
3.500.000
Belanja persediaan
4.000.000
4.000.000
Belanja makanan
2.000.000
2.000.000
Belanja perjalanan
1.000.000
1.000.000
Jumlah
10.000.000
10.500.000
2.      Dalmas


Belanja gaji
3.000.000
3.000.000
Belanja persediaan
4.000.000
3.000.000
Belanja makanan
1.500.000
1.500.000
Belanja perjalanan
1.000.000
1.000.000
Belanja lain –lain
500.000
500.000
Jumlah
10.000.000
9.000.000
3.      Diklat


Belanja gaji
4.000.000
3.000.000
Belanja persediaan
4.000.000
4.000.000
Belanja makanan
500.000
500.000
Belanja perjalanan
1.000.000
500.000
Belanja lain –lain
500.000
500.000
Jumlah
10.000.000
8.500.000
Total 
30.000.000
28.000.000

B.     Kelebihan anggaran kinerja :
1.      Penekanan pada dimasukkannya deskripsi secara naratif dari setiap aktivitas disetiapanggaran
2.      Anggaran disusun berdasarkan aktivitas, dengan permintaan yang didukung oleh estimasi biaya dan pencapaian yang diukur secara kuantitatif
3.      Penekanannya pada kebutuhan untuk mengukur output dan input
4.      Anggaran kinerja yang mensyaratkan adanya data – data kinerja memungkinkan legislatif untuk menambah atau mengurangi dari jumlah yang diminta dalam fungsi dan aktivitas tertentu
5.      Menyediakan kepala eksekutif pengendalian yang lebih terhadap bawahannya
6.      Anggaran kinerja menekankan aktivitas yang memakai anggaran daripada jumlah anggaran yang terpakai, dan memerlukan jawaban atas pertanyaan berikut ini :
a.       Apa tujuan lembaga tersebut? Apa alasan lembaga tersebut meminta diadakan anggaran? Jasa apa yang diberikan lembaga tersebut sehingga lembaga tersebut harus tetap ada?
b.      Program atau aktivitas apa yang digunakan oleh lembaga untuk mencapai tujuan dan sasaran?
c.       Berapa volume kegiatan / pekerjaan yang dipersyaratkan untuk setiap aktivitas?
d.      Berapa banyak jasa yang dapat diberikan dengan menggunakan anggaran tahun lalu?
e.       Berapa banyak aktivitas atau jasa yang diberikan yang diharapkan oleh legislatif atau pembayar pajak jika jumlah anggaran yang diminta dikabulkan?

C.    Kelemahan pendekatan anggaran kinerja :
1.      Hanya sedikit dari pemerintah pusat dan daerah yang memiliki staf anggaran atau akuntansi yang memiliki kemampuan memadaiuntuk mengidentifikasian unit pengukuran dan melaksanakan analisis biaya
2.      Banyak jasa dan aktivitas pemerintah tidak dapat langsung terukur dalam satuan unit output atau biaya perunit yang dapat dimengerti dengan mudah?
3.      Akun – akun dalam pemerintahan telah secara khusus dibuat dengan dasar anggaran yang dikeluarkan.
4.      Kadangkala, aktivitas langsung diukur biayanya secara detail dan dilakukan pengukuran secara detail lainya tanpa adanya pertimbangan  memadai yang diberikan pada perlu atau tidaknya aktivitas itu sendiri.

2.14        Zero Based Budgeting (ZBB)

Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep Zero Based Budgeting dapat menghilangkan incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol. Penyusunan anggaran yang bersifat incremental mendasarkan besarnya realisasi anggaran tahun ini untuk menetapkan anggaran tahun depan, yaitu dengan menyesuaikannya dengan tingkat inflasi atau jumlah penduduk.  ZBB tidak berpatokan pada anggaran tahun lalu untuk menyusun anggaran tahun ini, namun penentuan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat ini. Dengan ZBB seolah-olah proses anggaran dimulai dari hal yang baru sama sekali. Item anggarann yang sudah tidak relevan dan tidak mendukung pencapaian tujuan organisasi dapat hilang dari struktur anggaran, atau mungkin juga muncul item baru.

A.    Proses Implementasi ZBB

Proses ini terdiri dari tiga tahap:
a.       Identifikasi unit-unit keputusan
b.      Penentuan paket-paket keputusan
·         Paket keputusan mutually exclusive
·         Paket keputusan incremental
c.       Meranking dan mengevaluasi paket keputusan

B.     Keunggulan ZBB
1.      Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara lebih efisien.
2.      ZBB berfokus pada value for money
3.      Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensidan ketidakefektivan biaya.
4.      Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer.
5.      Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran
6.      Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong organisasi untuk selalu menguji alternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran.

C.    Kelemahan ZBB
1.      Prosesnya memakan waktu lama (time consuming) terlalu teoritis dan tidak praktis, membutuhkan biaya yang besar, serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan paket keputusan.
2.      ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek
3.      Implementasi ZBB membutuhkan  teknologi yang maju
4.      Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah pada proses meranking dan mereview paket keputusan. Mereview ribuan paket keputusan merupakan pekerjaan yang melelahkan dan membosankan, sehingga dapat mempengaruhi keputusan.
5.      Untuk melakukan perankingan paket keputusan dibutuhkan staf yang memiliki keahlian yang mungkin tidak dimiliki organisasi. ZBB berasumsi bahwa semua staf memiliki kemampuan untuk mengkalkulasi paket keputusan. Selain itu dalam perankingan muncul pertimbangan subyektif atau mungkin terdapat tekanan politik sehingga tidak objektif lagi.
6.      Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan harus masuk dalam anggaran.
7.      Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi.

2.15        Planning, Programing, and Budgeting System (PPBS)

PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur organisasi tradisional yang terdiri dari divisi-divisi, namun berdasarkan program, yaitu pengelompokkan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu. PPBS adalah salah satu model penganggaran yang ditujukan untuk membantu manajemen pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber daya secara lebih baik. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang dimiliki pemerintah terbatas  jumlahnya, sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas jumlahnya. Dalam keadaan tersebut pemerintah dihadapkan pada pilihan alternatif keputusan yang memberikan manfaat paling besar dalam pencapaian tujuan organisasi secara keseluruhan. PPBS memberikan rerangka untuk membuat pilihan tersebut.
 







analisis


 









Informasi                                                                                                  informasi
 








Konsep PPBS
            Konsep PPBS merupakan konsep luas yang memandang bahwa penyusunan anggaran bukanlah proses terpisah yang berdiri sendiri melainkan sebuah bagian yang tidak terpisahkandari proses perencanaan dan perumusan program kegiatan suatu organisasi.
Alasan yang mendasari PPBS mungkin adalah kemampuannya untuk menjawab pertanyaan, seperti
·         Sasaran dan tujuan dasar yang akan dicapai ?
·         Apa saja alternatif metode / cara untuk mencapai sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan?
·         Berapa biaya yang dibutuhkan dari masing – masing alternatif, finansial maupun nonfinansial?
·         Manfaat apa yang akan dicapai dari tiap alternatif, dan seberapa efektif alternatif – alternatif tersebut dalam mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan

A.    Proses Implementasi PPBS
§  Karakteristik PPBS:
1.      Berfokus pada tujuan dan aktivitas (program) untuk mencapai tujuan
2.      Secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan datang karena PPBS berorientasi masa depan.
3.      Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi.
4.      Dilakukan analisis secara sistematis atas berbagai alternatif program, yang meliputi:
a)         Identifikasi tujuan
b)        Identifikasi secara sistematik alternatif program untuk mencapai tujuan
c)         Estimasi biaya total dari masing-masing alternatif program
d)        Estimasi manfaat (hasil) yang ingin diperoleh dari masing – masing alternatif program


§  Langkah-langkah implementasi PPBS meliputi:
1.      Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas.
2.      Mengidentifikasi program-program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
3.      Mengevaluasi berbagai alternatif program dengan menghitung cost benefit dari masing-masing program.
4.      Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil
5.      Alokasi sumber daya ke masing-masing program yang disetujui.
 



Flowchart: Connector: 1           Tahapan dalam PPBS
 













































§  Kelebihan PPBS
1.      Memudahkan dalam pendelegasian tanggungjawab dari manajemen puncak ke manajemen menengah
2.      Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja
3.      Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (cost-consciousness/ cosiawareness) dalam perencanaan program
4.      Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dan kerja sama antar departemen
5.      Menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan pencapaian tujuan organisasi
6.      PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi sumber daya secara optimal

§  Kelemahan PPBS
1.      PPBS membutuhkan system informasi yang canggih, ketersediaan data, adanya system pengukuran, dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi.
2.      Implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhkan teknologi yang cangih
3.      PPBS bagus secara teori, namun sulit diimplementasikan
4.      PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulan manusia yang kompleks
5.      PPBS merupakan teknik anggaran yang statistically oriented. Penggunaan statistic terkadang kurang tajam untuk mengukur efektifitas program.
6.      Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis, hal ini terkait dengan sifat program atau kegiatan yang lintas departemen sehingga menyulitkan dalam melakukan alokasi biaya.
B.     Crosswalk
            Bentuk crosswalk mencoba untuk mengakomodasi tuntutan PPBS dan kebiaasan tradisional yang telah berkembang. Penganggaran tetap dibuat berdasar unit organisasi dan object of expenditure dan bukan berdasarkan program
Contoh dari PPBS crosswalk kota PANTI
Departemen atau object of expenditure
keamanan
pendidikan
kesehatan
transportasi
total
Walikota





Perencanaan kota





Personalia





Kantor keuangan





Kantor anggaran





Kepolisian





Pemadam kebakaran





Total







C.    Masalah Utama Penggunaan ZBB dan PPBS
1.      Bounded rationality, keterbatasan dalam menganalisa semua alternatif untuk melakukan aktivitas
2.      Kurangnya data untuk membandingkan semua alternatif, terutama untuk mengukur output
3.      Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa depan, perubahan politik, dan ekonomi
4.      Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat berat
5.      Kesulitan dalam mencapai tujuan dan perankingan program terutama ketika terdapat pertentangan kepentingan (conflict of interest)
6.      Seringkali tidak memungkinkan untuk melakukan perubahan program secara cepat dan tepat
7.      Terdapat hambatan birokrasi dan perlawanan politik yang besar untuk berubah (resistance to change)
8.      Pelaksanaan teknik tersebut sering tidak sesuai dengan proses pengambilan keputusan politik. Politik berusaha membuat pelaksanaan lebih “technocratic” yang hal tersebut bisa mempengaruhi proses anggaran
9.      Pada akhirnya, pemerintah beroperasi dalam dunia yang tidak rasional


 BAB 3
PENUTUP


3.1  SIMPULAN

Penganggaran sektor publik merupakan proses yang sangat vital bagi organisasi sektor publik.  Anggaran Publik sangat penting, karena anggaran dapat membantu menentukan tingkat kebutuhan masyarakat.   Disamping itu anggaran juga merupakan instrumen kebijakan fiskal pemerintah untuk mempengaruhi keadaan ekonomi melalui kebijakan pengeluaran dan perpajakan. Dengan anggaran pemerintah dapat mengalokasikan sumberdaya yang langka untuk menggerakan pembangunan sosial ekonomi, menjamin kesinambungan , dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat, dan yang lebih penting lagi dapat merupakan sarana untuk menunjukkan akuntabilitas pemerintah terhadap publik. Anggaran sektor publik terdiri dari anggaran operasional dan anggaran modal/investasi.




























DAFTAR PUSTAKA

Mardiasmo.2002.Akuntansi Sektor Publik.Yogyakarta:Andi Yogyakarta
Nordiawa, Deddy. 2006. Akuntansi Sektor Publik. Jakarta:Salemba empat.
id.wikipedia.org/wiki/Anggaran_Sektor_Publik